I SA/Wa 195/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia na jakiej podstawie procedowano postępowanie zawarte we wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1971 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wnioskiem z [...] maja 1971 r. wystąpiło do Sądu Powiatowego w [...] o wydanie postanowienia o przejęciu na własność Państwa, na pokrycie należności scalonych w kwocie [...] zł, części nieruchomości T. S. o pow. 13.039 ha, położonej we wsi [...]. J. S. (następca prawny T. S.) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyjaśnienie, w formie decyzji, na jakiej podstawie prawnej procedowano postępowanie administracyjne zawarte we wniosku z [...] maja 1971 r. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia, na jakiej podstawie procedowano postępowanie zawarte we wskazanym wniosku. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. S. argumentując, że wniosek PPRN w [...] z [...] maja 1971 r. przyznawał prawa i nakładał obowiązki na T. S., z czego należy wnosić, że - wbrew stanowisku przyjętemu przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu - stanowił on decyzję administracyjną. Minister wskazał, że wniosek PPRN w [...] z [...] maja 1971 r. sporządzony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz. U. z 1969 r. Nr 17, poz. 130). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tego aktu, w brzmieniu aktualnym na [...] maja 1971 r., przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego, ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. W ocenie Ministra, z analizy treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że wniosek prezydium o wydanie postanowienia nie wywierał skutków prawnych w sferze stosunku administracyjnego, takich jak jego ukształtowanie, zmiana bądź wygaśnięcie (nie był zatem decyzją administracyjną), a miał jedynie na celu zainicjowanie postępowania przed sądem powszechnym, dotyczącego przejęcia całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa. Oznacza to, że żądanie J. S. odnoszące się do wyjaśnienia podstawy prawnej wniosku PPRN w [...] z [...]maja 1971 r. nie stanowiło w ogóle indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa. Z tego względu - jak zasadnie podniósł w zaskarżonym postanowieniu Minister - brak jest, na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, środków prawnych pozwalających na rozpatrzenie żądania sformułowanego przez J. S. Prawidłowo zatem postanowieniem z [...] października 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w żądanej sprawie. Minister zaznaczył, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie zawarte we wniosku PPRN w [...] z [...] maja 1971 r. nakładało na T. S. obowiązek w postaci uregulowania ciążących na nim zaległości pod rygorem wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o przejęcie części nieruchomości na własność Państwa. Jednak - wbrew twierdzeniom J. S. - we wniosku PPRN w [...] z [...] maja 1971 r. brak jest zobowiązania nałożonego na T. S., polegającego na uregulowaniu obciążających go zaległości podatkowych. W treści tego pisma zawarta jest natomiast informacja, że Wydział Finansowy PPRN w [...] wzywał uprzednio dłużnika do spłaty zaległości, w terminie tygodniowym, pod rygorem wystąpienia do sądu z wnioskiem o przejęcie części jego nieruchomości na własność Państwa. Wezwanie to okazało się bezskuteczne. Taki tryb postępowania znajdował oparcie w § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone z dnia 10 lipca 1962 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 212), zgodnie z którym wezwanie do uregulowania zaległości poprzedzało kierowany do sądu wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego przejęcia (nie zaś zawierało się w tym wniosku). Od postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. nr [...] J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazał, że jego dziadek T. S. utracił zdrowie wskutek prześladowania komunistycznego jako kułak, który przeciwstawił się kołchozom i obowiązkowym dostawom płodów rolnych, za co siedział w więzieniu komunistycznym. Wskutek utraty zdrowia utracił zdolność do czynności prawnych. Dalej podał, że uzasadnienie wniosku nr [...] o wszczęcie postępowania o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Państwa nakładało na T. S. prawa i obowiązki. Między innymi prawem było kwestionowanie wyceny posiadanego gospodarstwa rolnego. Prawem i obowiązkiem było wypowiedzenie się, która część nieruchomości rolnej ma być przyjęta na rzecz Państwa. Na pokrycie należności wystarczyło 11 ha. W uzasadnieniu wniosku nr [...] wnioskowano o przyjęcie 13,039 ha, bo T. S. nie wypowiedział się w terminie, która część nieruchomości ma być przyjęta i nie złożył osobiście oświadczenia. Skarżący uważa, że wskutek utraty zdolności do czynności prawnych T. S. nie mógł odnieść się do stawianych mu w uzasadnieniu wniosku nr [...] praw i obowiązków. Wskutek utraty zdolności do czynności prawnej, na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie. Pomimo jasnego stanowiska ustawodawcy PPRN w [...] nie zawiesiło postępowania, a procedowało w dalszym ciągu wniosek nr [...], pomimo braku zdolności do czynności prawnej T. S. J. S. zarzucił Ministrowi, że w postanowieniu z 30 listopada 2017 r. nie przedstawił merytorycznego uzasadnienia, na jakiej podstawie prawnej, pomimo utraty zdolności do czynności prawnych przez T. S., PPRN w [...] procedowało uzasadnienie wniosku nr [...] i dlaczego wcieliło do realizacji uzasadnienie wniosku nr [...] wbrew woli ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że wniosek z [...] maja 1971 r. nie był czynnością podejmowaną w postępowaniu administracyjnym, lecz inicjował postępowanie przed sądem powszechnym. Brak było więc podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Jeżeli chodzi o podnoszoną kwestię utraty przez T. S. zdolności do czynności prawnych organ zauważył, że nie przedstawił orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu dziadka. Brak zatem dowodu o utracie przez T. S. zdolności do czynności prawnych. Wskazywane przez skarżącego orzeczenie o zaliczeniu dziadka do I grupy inwalidzkiej oraz zaświadczenie potwierdzające pobyt dziadka na leczeniu szpitalnym nie jest dowodem na tę okoliczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Przez wymienione w art. 61 a § 1 Kpa "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja występuje, jeżeli sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w niniejszej sprawie J.S. w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. określił swoje żądanie w ten sposób, że domagał się wydania decyzji administracyjnej, w trybie art. 104 § 1 Kpa, w której organ zweryfikowałby to, na jakiej podstawie procedowano wobec T. S. postępowanie administracyjne, określone we wniosku Wydziału Finansowego PPRN w [...] z [...] maja 1971 r. nr [...]. Skarżący w piśmie tym zarzucił autorowi powyższego wniosku brak zawieszenia postępowania administracyjnego, w oparciu o podstawę prawną, którą obecnie wskazuje art. 97 § 1 pkt 3 Kpa (dawny art. 90 § 1 pkt 3 Kpa), skoro – zdaniem skarżącego – T. S. utracił zdolność do czynności prawnych wskutek utraty zdolności do samodzielnej egzystencji. Sąd zwraca uwagę, że wniosek nr [...] został złożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. (Dz. U. z 1969 r. Nr 17, poz. 130). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 148/08, w świetle art. 33 ust. 1 tej ustawy przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego, ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołączał odpis uchwały prezydium powiatowej rady narodowej i wykaz należności scalonych. Z art. 34 ust. 1 zdanie ostatnie tej ustawy wynikało, że po stwierdzeniu, że zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydawał postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. Zatem wniosek organu finansowego otwierał postępowanie sądowe, toczące się w trybie nieprocesowym, w którym sąd powszechny samodzielnie ustalał, czy zachodzą warunki do przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 31 i art. 32 powołanej wyżej ustawy. Zawarte we wniosku dane o przejęciu części, czy całości nieruchomości ustalone przez władzę administracyjną w stadium postępowania przedsądowego sąd ten rozważał na tle całokształtu okoliczności sprawy. Nie był w tym zakresie związany, gdyż co do zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości rolnej decydował na podstawie własnych, danych mu przez ustawę samodzielnych uprawnień, niezależnych od władzy administracyjnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt [...]). Oznacza to, że sąd powszechny w tym postępowaniu badał zarówno spełnienie przesłanek formalnych (wniosek organu finansowego poprzedzony uchwałą prezydium powiatowej rady narodowej), jak i przesłanek materialnych z art. 31 i art. 32 cyt. ustawy. Oceniając stosunek uchwały prezydium powiatowej rady narodowej do postępowania sądowego o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa NSA uznał, że sąd powszechny nie był nią związany, miała ona charakter wewnętrzny, wydana była w postępowaniu przygotowawczym, mającym na celu ustalenie warunków potrzebnych do ostatecznego sformułowania wniosku do sądu i pozostawała bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego. Wobec tego NSA uznał, że sprawa zainicjowana wnioskiem organu finansowego o wydanie przez sąd powszechny postanowienia w przedmiocie przymusowego przejęcia całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa nie należała do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych, w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, a więc załatwianych przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Czynność złożenia wniosku była bowiem elementem sprawy cywilnej rozpoznawanej przez sąd powszechny. Zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W tej sytuacji żądanie zawarte we wniosku J. S. z [...] sierpnia 2017 r. o wydanie decyzji administracyjnej nie mogło być rozpatrzone w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do wskazywanych w tym piśmie zarzutów, kierowanych pod adresem Wydziału Finansowego PPRN w [...] (autora wniosku nr [...]), nie mogło być sformułowane merytoryczne stanowisko, które byłoby przedstawione i uzasadnione w decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie administracyjne. Skoro tak, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował art. 61a § 1 Kpa i trafnie uznał, że nie może być wszczęte, z przyczyn przedmiotowych, postępowanie administracyjne bowiem żądanie J. S., sformułowane w piśmie z [...] sierpnia 2017 r., nie dotyczyło administracyjnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, w formie decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.