I SA/Wa 195/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Mariola Kowalska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] (Gmina) z dniem [...] maja 1990 r., prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], Dz. [...] -[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz 17a ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r."). Podstawą faktyczną decyzji Wojewody było ustalenie, że zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] prawo własności Skarbu Państwa wpisane było w dawnej księdze wieczystej [...] Tom 2 karta 48. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z pismem Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. oraz kserokopią skróconego wypisu hipotecznego dawnej księgi wieczystej [...] Tom 2 karta 48, wpisu własności Skarbu Państwa dokonano na podstawie wniosku z [...] kwietnia 1958 r. nr [...], zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Miejskiego Zarządu Rolnictwa w [...]z [...] lutego 1958r. oraz ustawy z dnia [...] stycznia 1958 r. o radach narodowych. Z treści przedłożonych przez Prezydenta [...] wypisów z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] maja 1990r. wynikało, że archiwalne działki nr [...] i nr [...] zostały oznaczone użytkiem "[...]" - [...] a działkę nr [...]oznaczono użytkiem "[...]" - [...]. Jednocześnie wskazano, że w toku postępowania uwłaszczeniowego pod sygnaturą [...][...] przedstawiciel [...] w dniu [...] września 2014 r. przedłożył informację, że działki nr [...] nie stanowią infrastruktury [...] i zabudowane są budynkiem stacji [...]-[...], wybudowanym w 1963 r. Wojewoda ustalił również, że z działki nr [...]powstały obecne działki nr [...] i nr [...], z działki nr [...]powstały działki nr [...]i nr [...]oraz z działki nr [...]powstała m.in. działka nr [...], co potwierdza decyzja podziałowa potwierdzająca przekształcenia geodezyjne. Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z [...] lutego 2006 r. [...] S.A. (Skarżąca) zwróciły się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego m. in. działek nr [...], nr [...]i nr [...]oraz prawa własności budynków, kabli teletechnicznych i energetycznych wraz z pozostałą infrastrukturą [...] znajdującą się na przedmiotowych działkach z dniem [...] grudnia 1990 r. Jako podstawę swojego wniosku Skarżąca wskazała art. 34 ustawy z dnia [...] września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" Do wniosku tego dołączono oświadczenie o posiadaniu przez [...] w dniu [...] grudnia 1990r. przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu) zgodnie z obowiązującymi przed [...] maja 1990 r. przepisami, bowiem nie została wydana decyzja o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie lub zarząd. Powyższe potwierdza pismo spółki Skarżącej z [...] maja 2017 r., w którym oświadczono, że nie posiada ona dokumentów potwierdzających ustanowienie prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przed dniem [...] maja 1990 r. Podsumowując Wojewoda mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., art. 34 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. w powiązaniu z ówczesnym art. 6 ustawy z dnia 29 kwietna 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm., dalej "ustawa z 29 kwietnia 1985 r.") uznał, że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością Gminy. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja) decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Komisja wyjaśniła, że w toku postępowania komunalizacyjnego organ winien wyjaśnić czy spełnione zostały czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11 i art. 12 ustawy z 10 maja 1990 r. Komisja wskazał, że bezsporne jest, iż przedmiotowa nieruchomość [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Odnosząc się do przesłanki należenia do rady narodowej Komisja powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśniła, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z [...] kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z [...] maja 1990 r., w myśl którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Komisja zaznaczyła, że z akt sprawy nie wynika by w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz Skarżącej a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy 29 kwietnia 1985 r. Skarżąca nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez Skarżącą się bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem [...] maja 1990 r. Brak tytułu prawnego w dniu [...] maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza z kolei, zgodnie z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 tejże ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ odwoławczy uznał również, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. Komisja uznała również, że [...] w dniu [...] maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07, Lex nr 505356). Tym samym w ocenie Komisji brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy, w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę podnosząc w niej zarzut naruszenia : 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 11 ust. 1 tejże ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina nie nabyła nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r.; Skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody z [...] czerwca 2017 r. oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia Nieruchomości przez Gminę, a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy Organowi do ponownego rozpoznania oraz o zwrot od Organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 200 p.p.s.a. według norm prawem przepisanych. W związku z objęciem m.st. Warszawy od 17 października 2020 r. tzw. strefą czerwoną zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 16 października 2020 sprawa została zdjęta z wokandy z terminu posiedzenia jawnego wyznaczonego na 201 października 2020 r. i skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie ustalenia, czy w sprawie zrealizowana została negatywna przesłanka komunalizacji, to jest czy Skarżąca sprawowała zarząd nad Nieruchomością "w przewidzianym prawem czasie". Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że sama Skarżąca wskazała w piśmie z [...] maja 2017 r., że nie posiada dokumentów potwierdzających ustanowienie prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przed dniem 27 maja 1990r. Skoro sama Skarżąca potwierdziła, że nie posiada dokumentów potwierdzających ustanowienie na jej rzecz prawa zarządu sporną nieruchomością nie można stawiać organowi zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Skarżąca podnosiła w skardze, że organ nie ustalił kwestii "wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r." Zarzut ten sformułowany jest mało precyzyjnie. Jeżeli intencją Skarżącej było zarzucenie organowi, że nie ustalił, czy w sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające na nabycie przez nią prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ust. 1 z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 292 z późn. zm., dalej "ustawa o komercjalizacji [...]") to wyjaśnić należy, że organ nie prowadził postępowania w tej sprawie. Zadaniem organu było rozpoznanie sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę prawa własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. W postępowaniu tym, jak słusznie zwróciła uwagę Komisja, badany jest stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., a więc na dzień 27 maja 1990 r. Tymczasem dla zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji [...] istotny jest stan faktyczny i prawny obowiązujący 5 grudnia 1990 r., a więc w dacie późniejszej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie komunalizacji nie ma więc obowiązku badania okoliczności objętych ustawą o komercjalizacji [...]. Należy również przypomnieć, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji [...] stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...]P nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych 33 , stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Innymi słowy, art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji [...] miał na celu doprowadzenie do uregulowania stanu prawnego gruntów, z których [...] korzystała bez tytułu prawnego, czyli do gruntów do których nie miała ustanowionego prawa zarządu. Skarżąca podniosła również, że organ zignorował okoliczność, iż z uwagi na treść art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym pozostawała bowiem w zarządzie Skarżącej. Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że czym innym jest wyłączenie określonego mienia spod komunalizacji z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r., a czym innym odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności określonej nieruchomości przez Gminę z uwagi na fakt, że mienie to nie należało do Gminy bowiem objęte było prawem zarządu ustanowionym na rzecz podmiotu trzeciego. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, a sąd stanowisko to w pełni podziela, jedynie ustalenie, że określone mienie objęte było prawem zarządu ustanowionym na rzecz podmiotu trzeciego oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki komunalizacji. Jak już wyjaśniono wyżej, sama Skarżąca wskazała, że nie dysponuje żadnym dokumentem potwierdzającym ustanowienie na jej rzecz prawa zarządu do spornej nieruchomości. Wyłączenie mienia spod komunalizacji z uwagi na okoliczności o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. następuje w razie ustalenia, że dane składniki mienia ogólnonarodowego : 1) służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14 ustawy, których wykaz określony był przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia, 3) należały do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 ustawy. Sąd podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza by zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z 10 mama 1990 r. Bezsprzecznie, przedmiotowa nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. [...] nie były również wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Nieruchomości te nie należały również do Państwowego Funduszu Ziemi. Końcowo przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składach powiększonych podjął dwie uchwały, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które potwierdzają zasadność stanowiska przyjętego przez Komisję. Uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA stwierdził, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)". Następnie NSA uchwałą z dnia 26 lutego 2018 r. ponownie podzielił to stanowisko podejmując uchwałę, w której tezie wskazano, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości przedstawione wyżej stanowisko NSA wyrażone w składach powiększonych i przedstawioną argumentację na poparcie tego stanowiska. Przytoczone uchwały potwierdzają prawidłowość stanowiska, że brak udokumentowania przez [...] tytułu prawnego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyklucza uznanie, iż nieruchomość pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa [...] na podstawie wymaganego tytułu, a co za tym idzie, prowadzi do wniosku, że nieruchomość ta należała na dzień [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji na rzecz Gminy, to jest nabyciu przez tą gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Skarżąca wskazała, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. Rzeczywiście, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komisja nie poinformowała Skarżącej w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Tym niemniej wskazać należy, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Innymi słowy, dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała ani jakich czynności nie mogła dokonać ani też jakich dowodów nie mogła zawnioskować na skutek naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. Skoro Skarżąca nie wykazała, by naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, nie jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu. W konsekwencji, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.