I SA/Wa 1951/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...], którą stwierdzono nabycie przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K., obręb [...], nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji komunalizacyjnej wystąpiło [...] sp. z o.o. wskazując, że w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) – dalej jako ustawa Przepisy wprowadzające (...), nieruchomość nie należała do Gminy K., ale była w zarządzie [...] P. [...] w B. Organ nadzoru następnie ustalił, że decyzją Zarządu [...] w B. z dnia [...] marca 1977 r. przekazano w użytkowanie do czasu realizacji nowego [...], na rzecz [...] P. [...] w B. teren o pow. [...] m² położony w K. składający się z działek nr [...]. Natomiast protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] lipca 1977 r. ww. działki zostały przekazane przez Zarząd [...] w B. P. [...] w B. Powołując się na pismo Starostwa Powiatowego w B. organ nadzoru ustalił, że w wyniku zmian w ewidencji gruntów w 1981 r. z ww. działek utworzono działkę nr [...], z której w wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów została wyodrębniona między innymi działka nr [...]. Z kolei z księgi wieczystej wynika zdaniem organu jasno, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jako właściciel działki nr [...] wpisane było [...] P. [...] w B., pod nadzorem [...]. Na podstawie powyższych ustaleń organ wywiódł, że decyzja z dnia [...] marca 1977 r. przekazująca temu podmiotowi w użytkowanie działkę nr [...] spełnia warunki określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), to z kolei nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem nie podlegała komunalizacji. Organ wyjaśnił także, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy stanowiąca przedmiot tego postępowania decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej Kpa. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody B. z dnia [...] listopada 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności. W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Gmina K. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca gmina podniosła, że w prowadzonym postępowaniu nie wykazano, czy [...] K. [...] w B. jest tożsamy z [...] P. [...] w B., które było wpisane w księdze wieczystej, brak było wobec tego podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] rażąco naruszała prawo. Ponadto zdaniem skarżącej podstawą wpisu w księdze wieczystej uprawnienia P. do nieruchomości była decyzja z dnia [...] marca 1977 r. mająca podstawę w ustawie z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która utraciła moc w 1985 r. Zgodnie natomiast z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 27 ze zm.) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W ocenie skarżącej przez państwowe jednostki organizacyjne rozumie się jednak te jednostki, które nie posiadają osobowości prawnej, a przedsiębiorstwo państwowe osobowość prawną posiada, zatem nawet jeśli prawo użytkowania powstało, to wygasło z dniem 1 sierpnia 1985 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Zarzut skargi został oparty na twierdzeniu, że w sprawie nie zostało wykazane, aby [...] K. [...] w B. wstąpiło w ogół praw i obowiązków (sukcesja uniwersalna) po [...] P. [...] w B., które w dziale drugim księgi wieczystej nr [...] w 1990 r. było wpisane jako właściciel. Otóż wyjaśnić należy, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana na podstawie dokumentów urzędowych, których autentyczności żadna ze stron nie kwestionowała. Poza sporem pozostaje, że [...] P. [...] w B. na mocy decyzji Zarządu [...] w B. z dnia [...] marca 1977 r. uzyskało prawo użytkowania nieruchomości o powierzchni [...] m² (działki nr [...]) położonej w K. Potwierdzone to zostało protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] lipca 1977 r. o przekazaniu tego gruntu, pozostającego w zarządzie P[...] w B. w dniu 5 grudnia 1990 r. i z tego względu z mocy prawa zarządca stał się użytkownikiem wieczystym. O wiarygodności tych dokumentów świadczy także zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] lutego 1978 r., w którym wskazano, że dla działki nr [...], założono księgę wieczystą nr [...] oraz wpisano właściciela [...] P. [...] w B. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. tj. 1 sierpnia 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. W tej dacie nieruchomość, z której została wyodrębniona działka nr [...] pozostawała w użytkowaniu [...] P. [...] w B., a zatem na podstawie art. 87 tej ustawy przeszła w zarząd p. Nie pozostawała więc w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z przeprowadzonego w dniu 12 marca 2004 r. badania księgi wieczystej nr [...] (K. 89 akt administracyjnych) wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. jako właściciel działki nr [...] wpisane było [...] P. [...] w B. Zatem kwestia statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. została jednoznacznie wyjaśniona. Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 1951 r. Minister Transportu Drogowego i Lotnictwa utworzył przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "[...]" w B., nad którym zwierzchni nadzór sprawował Minister Transportu Drogowego i Lotnictwa, zaś przedmiotem działania miało być wykonywanie [...]. Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1990 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej powołał z dniem [...] lipca 1990 r. P. [...] w B., które powstało w wyniku podziału przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "[...]" w W. na bazie wyłączonego zakładu o nazwie "[...]" w B. Powstałe p. miało działać na zasadach użyteczności publicznej, a nadzór nad nim miał sprawować Minister Transportu i Gospodarki Morskiej. Jakkolwiek w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego wprost, że p. K. [...] w B. wstąpiło w ogół praw i obowiązków po [...] P. [...] w B. to nie ulega wątpliwości, że zmiany organizacyjne na rynku [...] w [...] w B. nie prowadziły to tego, by [...] P. [...] w B. wpisane w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciel spornej działki według stanu na dzień 27 maja 1990 r., było jakimś odrębnym podmiotem. W istocie bowiem doszło do sukcesji uniwersalnej. Z kolei wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. wstąpiło we wszelkie prawa i obowiązki p. [...] pod nazwą: P. [...] w B. co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2002 r. Nie do przyjęcie jest także poczyniona w skardze wykładnia "państwowych jednostek organizacyjnych" w odniesieniu do art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez które zdaniem skarżącej rozumie się tylko jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Bowiem wobec braku legalnej definicji tego pojęcia przyjąć należy, że są nimi zarówno jednostki posiadające osobowość prawną jak i te niemające tego przymiotu. Stanowisko organu odnoszące się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r., w której stwierdzono nabycie przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K., działka nr [...], znajduje swoją podstawę w rażącym naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Przepis ten stanowił bowiem podstawę komunalizacji mienia, ale wyłącznie w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Zatem pozostawanie nieruchomości w zarządzie p. [...], dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego własność osób fizycznych, wyklucza komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 roku, syg. akt I SA/Wa 174/04, Lex nr 189209). Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie spełniała ustawowych warunków jej komunalizacji. W konsekwencji organ zasadnie uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Powszechnie bowiem przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. o sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993/1/23). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.