I SA/Wa 1952/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. DN.gn.625.48.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako Minister/organ) działając na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 11 kwietnia 2016 r. znak WS-III.7515.2.22.2015.RW. (dalej jako decyzja z 2016r.) stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r. znak [...] (dalej jako orzeczenie z 1956r.) w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od A. K., wskazanej w punkcie 79 orzeczenia. Minister podał, że postępowanie nadzorcze toczyło się w wyniku sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora z Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej Prokurator), który zarzucił decyzji 11 kwietnia 2016 r., że została ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, m.in. art. 2 Konstytucji RP. Prokurator wskazywał, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. odpowiadało wymogom wówczas obowiązującego prawa i było ono wykonalne. Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Minister wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dawała podstaw do przyjęcia, że Wojewoda stwierdzając nieważność ww. orzeczenia w sposób rażący naruszył art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Wyjaśnił, że w 2016r. Wojewoda Małopolski prowadził postępowanie nieważnościowe co do części orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., wydanego na podstawie dwóch dekretów, tj. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318, z późn. zm.). Z akt sprawy wynikało jednak, że A. K. nie została przesiedlona do Z.S.R.R., lecz na tzw. Ziemie Zachodnie. Wg ministra, słusznie więc Wojewoda przyjął, że podstawę przejęcia nieruchomości należącej do A. K. stanowiły przepisy drugiego z wymienionych dekretów (tj. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Przepis art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela. Przy czym przepisy dekretu uprawnienia tego nie wiązały z przyczynami utraty władztwa przez właściciela, a tylko z określonymi działaniami podjętymi przez organy Państwa. Skuteczność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego, było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: - przejmowana nieruchomość była położona w powiatach i województwach wymienionych w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.; - nieruchomość ta była nieruchomością ziemską, - nieruchomość nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela, a w przypadku, gdy uprawiały ją osoby trzecie - właściciel nie zamieszkiwał na miejscu. Jak podał minister, w zakresie pierwszej przesłanki Wojewoda doszedł do wniosku, że została ona spełniona, ponieważ w dniu 5 października 1956 r. wieś [...], gdzie położona była omawiana nieruchomość, znajdowała się na terenie wymienionego w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. powiatu [...], który zgodnie z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P z 1937 r. nr 11, poz. 83) został uznany za pas graniczny. W zakresie przesłanki trzeciej, tj. faktycznego władania nieruchomością i zamieszkiwania jej przez właścicielkę, Wojewoda wskazał, że A. K. na swojej nieruchomości nie zamieszkiwała, ponieważ została wysiedlona ze wsi [...] w ramach Akcji "Wisła" w czerwcu 1947 r. (co - jak wyjaśnił - wynikało z karty przesiedleńczej nr [...] z dnia [...] maja 1947 r., wystawionej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny - Powiatowy Oddział w [...]). Wskazał również (powołując się na dane zawarte w piśmie Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. znak [...]), że dawna właścicielka od [...] czerwca 1947 r. do [...] kwietnia 1958 r. była zameldowana w miejscowości [...] nr domu [...] (pow. [...]). Wojewoda doszedł więc do wniosku, że nieruchomość położona we wsi [...] nie znajdowała się w faktycznym władaniu A. K. Dalej minister podał, że oceniając przesłankę położenia nieruchomości, Wojewoda prawidłowo ustalił, że powiat [...], na terenie którego położona była sporna nieruchomość, znajdował się w tzw. pasie granicznym, jak również prawidłowo powołał się na treść obowiązującego ówcześnie art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 czerwca 1938 r. o pasie granicznym (DZ. U. Nr 43, poz. 360 z późn. zm.). Jak podał minister, z karty przesiedleńczej nr [...], wystawionej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Powiatowy Odział w [...], wynika bowiem, że A. K. pozostawiła we wsi [...] dom, stodołę oraz ziemię o pow. ok. 2 ha. Z Iwh 307 wynika natomiast, że grunty te były sklasyfikowane jako rola oraz pastwisko. Jeżeli więc przedmiotem przejęcia była nieruchomość gruntowa, tj. ziemia, to (wobec braku odmiennych uregulowań) pod względem przedmiotowym wyczerpywała ona językowe znaczenie użytego w dekrecie pojęcia nawet wówczas, gdy część tego gruntu była zabudowana, gdyż budynki stanowiły część składową nieruchomości - co wynikało z obowiązującego ówcześnie art. 5 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz. 319). Za kwalifikowaną wadę orzeczenia wojewoda uznał fakt, że orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. "w istocie nie zawierało danych dotyczących przejmowanych na własność Skarbu Państwa nieruchomości, wskazując jedynie, że przejmowane są nieruchomości we wsi [...] po enumeratywnie wymienionych osobach nieobecnych i niewładających swoimi gruntami i budynkami oraz grunty o ogólnym obszarze 933 ha". Okoliczność tę Wojewoda utożsamił z rażącym naruszeniem § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), z którego wynikała konieczność dokładnego wskazania przedmiotu orzeczenia (stanowiącego, że decyzja, obok innych elementów, powinna zawierać osnowę). Wg organu, argumentacja Prokuratora, choć w znacznej mierze słuszna, nie może stać się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 11 kwietnia 2016 r., ponieważ sprowadza się do stwierdzenia że Wojewoda Małopolski błędnie zinterpretował normę z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a ewentualna odmienna wykładnia nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa nawet wtedy, gdyby okazała się ona błędną albo inna interpretacja danej normy zostałaby później uznana za słuszniejszą. W konsekwencji minister uznał, że nawet w przypadku, gdyby jego stanowisko co do wykładni omawianego art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. i jego ewentualnego naruszenia, było odmienne od stanowiska przyjętego przez Wojewodę w 2016r., to owa odmienność mogłaby zostać uskuteczniona jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 11 kwietnia 2016 r. (jako przyczyna uchylenia decyzji). Nie może ona natomiast stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tym bardziej, że norma z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. była w różny sposób interpretowana przez sądy administracyjnie (wskazano tu na wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2762/17, z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 775/09, z dnia 29 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/97, które wskazywały, że nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., a także wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2657/16 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 929/17 w których zaaprobowane zostało stanowisko, że wskazanie w decyzji o przejęciu ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez opisu konkretnych działek nie oznacza, że organ nie określił przedmiotu przejęcia i w decyzji brak jest istoty rozstrzygnięcia). Wg organu nie można też uznać, by Wojewoda Małopolski, stwierdzając że orzeczenie z 1956 r. było niewykonalne (pośrednio, wskutek uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r.), rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Podstawą do dokonania takiej oceny było bowiem aktualne (w dacie orzekania przez Wojewodę) orzecznictwo. Stąd, jak wskazano, nie sposób uznać, że argumentacja Wojewody (zawarta w decyzji z dnia 11 kwietnia 2016 r.) była rażąco wadliwa, skoro w prawomocnym wyroku z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 775/09 sam Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. W skardze na ww. decyzję Prokurator zarzucił Ministrowi: - istotne naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. w zw. z art. 44 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej, stanowiącej w dacie przejęcia własność A. K., jest brakiem osnowy decyzji, w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r., stanowiące rażące naruszenie w/w artykułu oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r., a co za tym idzie, poprzez błędne uznanie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 11.04.2016r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy wyeliminowała ona z obrotu prawnego orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, zgodne z obowiązującym w dacie jego wydania prawem, jak i błędne uznanie, że nie zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, gdy tymczasem szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 w/w rozporządzenia ani żaden przepis dekretu z 1949r., zaś spełnione zostały wszystkie konieczne przesłanki do przejęcia nieruchomości w myśl art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r., jak i brak było podstaw do zastosowania § 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1950r., a nadto orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1956r., z chwilą dokonania na jego podstawie wpisu nowego właściciela w księgach wieczystych, zostało skutecznie wykonane, a co za tym idzie nie sposób przyjąć niewykonalności orzeczenia, które to orzeczenie korzystało przez 60 lat z domniemania zgodności z prawem i wywołało skutki polegające na nabyciu prawa własności przez Skarb Państwa. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja nadzorcza z 2016r. została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Prokurator zarzucił organowi nadzoru (ministrowi) rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. W świetle orzecznictwa ta wada decyzji oznacza, że doszło do oczywistego, wyraźnego i bezspornego naruszenia przepisu prawa materialnego; jednak tego rodzaju wadliwość decyzji administracyjnej nie występuje gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź zastosowania jednej z kilku wykładni danego przepisu albo gdy orzecznictwo sądowoadministracyjne w danego rodzaju sprawach nie jest jednolite. Innymi słowy, błędna interpretacja, węższa bądź rozszerzona wykładnia danego przepisu czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie są kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21, LEX nr 3273301). Nie można mówić również o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji gdy organ administracji stosuje tzw. klauzulę generalną, której ścisła wykładnia jest niemożliwa z uwagi na nieostrość zastosowanego przez ustawodawcę terminu. Z takim przypadkiem mamy również do czynienia w sytuacji oceny terminu "rażące naruszenie prawa". W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z aktem nadzoru nad aktem nadzoru, a więc kontroli Sądu nie podlega co do zasady orzeczenie z 1956r. lecz decyzja nadzorcza z 2016r. Powyższe oznacza, że w realiach niniejszej sprawy zadaniem Sądu jest ustalenie, czy organ nadzoru tj. wojewoda orzekający w 2016r. zasadnie uznał, że objęcie orzeczeniem nacjonalizacyjnym całego szeregu nieruchomości bez ich wyszczególnienia partykularnie w sentencji orzeczenia – może być uznane za rażące naruszenie prawa – zwłaszcza w realiach procedowania w 1956r. Gdy więc chodzi o meriutum, to należy podkreślić, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych jako rażąco wadliwe uznawano akty nacjonalizacji nieokreślające co do szczegółowego oznaczenia przejmowanych przez Skarb Państwa nieruchomości. Orzeczenia te zapadły na kanwie identycznych spraw i orzeczeń jak to z 1956r. kontrolowane przez organ nadzoru w 2016r., a nawet w jego przedmiocie. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 170/11 wyrokiem z 31 stycznia 2012 r. oddalił skargi na decyzję stwierdzającą w części nieważność podobnego orzeczenia PPRN w [...] z [...] grudnia 1954r., a Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 18 grudnia 2013r. w sprawie I OSK 1350/12 (http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) oddalił skargę Skarbu Państwa. W wyroku tym NSA wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia nastąpiło z tego względu, że przez brak dokładnego określenia nieruchomości rażąco naruszało ono przepisy dekretu z 27.07.1948r. i art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Podobne stanowisko zostało zawarte w wyroku NSA z 2 marca 2017r. w sprawie I OSK 1219/15. "Zakwestionowane" przez wojewodę w 2016r. orzeczenie z 1956 r. nie określało jakie konkretnie grunty podlegały przejęciu na własność Państwa, wskazywało jedynie osobę ich właścicieli i w sposób zbiorczy określało powierzchnię wszystkich przejętych gruntów. Z orzeczenia tego nie wynika zatem jakie grunty konkretnych osób i o jakiej powierzchni zostały przejęte przez Państwo, co (wg NSA) pozostawało w oczywistej i rażącej sprzeczności zarówno z treścią obowiązującego w dacie jego wydania art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., jak też z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. W tej sytuacji, skoro na kanwie ww spraw kilkakrotnie wypowiadał się NSA wskazując na rażące naruszenie prawa w 1954r. czy w 1956r., to nie można organowi nadzoru postawić zarzutu, że orzekając w 2016r. rażąco naruszył prawo, a przez to decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia z 1956r. jest nieważna (bo została wykonana). Jednoznaczne ówczesne stanowisko NSA w tym zakresie - wyklucza uznanie, że w 2016r. organ nadzoru orzekając o nieważności orzeczenia z 1956r. rażąco naruszył prawo. Skutkowało to oddaleniem skargi ( art. 151 ppsa).