I SA/Wa 1953/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Mirosław Gdesz sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Starosty P. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w S. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku J. R. właścicielki działki nr ew. [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Podział ten polegał na wydzieleniu działek o numerach ewidencyjnych od [...] do [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W tym działka: nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielona została pod projektowane poszerzenie drogi [...], nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielona została pod projektowane poszerzenie drogi [...], nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielone zostały pod projektowane drogi wewnętrzne, zaś działka nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielona została pod projektowaną drogę [...]. Ponadto organ I instancji zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości pod warunkiem, że przy zbywaniu działek nr [...] zostanie ustanowiona służebność drogowa przez działkę [...] jako dostęp do drogi publicznej, natomiast działek o nr [...] pod warunkiem, że przy ich zbywaniu zostanie ustanowiona służebność drogowa przez działkę [...] jako dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przywołał treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.) i stwierdził, że działka gruntu nr [...] wydzielona pod poszerzenie drogi [...] przechodzi z mocy prawa na własność Powiatu P. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Za tę działkę przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem a Zarządem Powiatu. Natomiast działka gruntu nr [...] wydzielona pod poszerzenie drogi [...] przechodzi z mocy prawa na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Za działkę tę przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem a Gminą. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Powiat P. złożył odwołanie. Odwołujący sie wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja pierwszej instancji określa łączną powierzchnię wydzielonych działek jako [...] ha, gdy tymczasem w wydanym postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. ten sam organ administracyjny określił powierzchnię dzielonej działki nr [...] jako [...] ha. Zestawienie tych dwóch powierzchni wykazuje różnicę, a decyzja nie zawiera uzasadnienia przyczyn odnośnie różnych ustaleń tych powierzchni, co skutkuje, w ocenie odwołującego się, naruszeniem art. 7, 9, 77 § 1 kpa. Różnice w ustalonych powierzchniach wpływają na wysokość odszkodowania przysługującego stronom postępowania od Powiatu P. i Gminy S. Ponadto w opinii odwołującego się wydzielenie działki pod poszerzenie drogi [...] może być dokonane w terminie późniejszym i w odrębnym trybie, bowiem przepisy prawa dopuszczają różne możliwości pozyskania gruntu pod drogę. Natomiast na podstawie wydanej decyzji Powiat P. będzie miał bezwzględny obowiązek zapłaty odszkodowania za grunt, który faktycznie jest niechciany i bezużyteczny. Ponadto skutkuje to koniecznością wyasygnowania środków pieniężnych ze środków publicznych w sytuacji, gdy Powiat P. nie przewiduje przebudowy tej drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z całością dokumentacji zawartej w aktach sprawy uznało, że zasadnym jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie powołanego przepisu dochodzi wówczas, gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, co ma miejsce m. in. w przypadku, gdy wnoszący odwołanie twierdził, że jest stroną postępowania, a organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie zweryfikował pozytywnie tego twierdzenia. Kolegium zauważyło, że odwołujący się wywiódł z treści art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawo do posiadania legitymacji strony w postępowaniu podziałowym. Wobec czego organ II instancji podał, iż status strony w postępowaniu podziałowym dotyczy osoby (podmiotu) posiadającego interes prawny (art. 28 kpa). Podkreślił, że respektując dotychczasowe stanowisko judykatury w tym względzie należy przyjąć wąski krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, na poparcie czego powołał sie na wybrane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W myśl tego orzecznictwa status strony w postępowaniu podziałowym przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że odwołujący się nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zatem w spornej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych, co skutkuje koniecznością umorzenia tego postępowania. Organ II instancji podkreślił, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji. Wobec czego skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2009 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat P. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 kpa w ten sposób, że odmówiono mu przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne wskazują na uznanie skarżącego jako strony postępowania. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy strona skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości wszczętego i rozpoznanego w oparciu o art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zgodnie z treścią art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że na wniosek właściciela gruntu J. R. dokonano podziału działki nr [...] położonej w S., a uczyniono to na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wobec zgodności podziału z ustaleniami prawa miejscowego. Artykuł 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podział nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Niewątpliwie więc z dyspozycji tej normy wynika, że wniosek o podział nieruchomości musi pochodzić od podmiotu, który ma w tym interes prawny. Pojecie interesu prawnego stanowi zasadniczy element definicji strony postępowania administracyjnego zawartej w powołanym powyżej art. 28 kpa. Niewątpliwie jest to zatem taki interes, który dotyczy sfery prawnej podmiotu, a który podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Tak więc tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Stroną postępowania administracyjnego będzie zatem podmiot, który na podstawie prawa obowiązującego może czy powinien uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem tego prawa. Odnosząc te rozważania do postępowania dotyczącego podziału nieruchomości w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślić należy, że Sąd orzekający podziela dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, w którym wyrażano pogląd, że wnioskodawcą i stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości są niewątpliwie właściciele nieruchomości oraz ich użytkownicy wieczyści, a więc te osoby, które dysponują tytułem prawem do nieruchomości (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3467/95, ONSA 1997 r. z. 4 , poz. 180, wyrok SN z dnia 25 maja 1995 r. sygn. akt III ARN 16/95 OSNAP 1995 r. z. 21, poz. 258). Jednakże z dyspozycji przywołanego powyżej art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wydzielenie w ramach dokonywanego podziału nieruchomości działki pod drogę przesądza o jej bycie i losach prawnych. Jeżeli bowiem przedmiotem podziału jest nieruchomość, o której podział wystąpił jej właściciel, to z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, własność tego gruntu przechodzi z mocy prawa odpowiednio na gminę, powiat, województwo albo Skarb Państwa w zależności od tego, na jaką kategorie drogi przeznaczona została wydzielana w wyniku podziału działka, co natomiast determinowane jest zapisami prawa miejscowego. Ponadto konsekwencją dokonania takiego podziału jest obowiązek zapłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne (co wprost wynika z decyzji organu I instancji), że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. z dnia [...] marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), działka zaś nr [...] przewidziana została pod poszerzenie drogi [...] i z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu P. z chwilą, gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna. Tym samym na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że Powiat P. ma własny interes prawny do udziału w postępowaniu zatwierdzającym decyzję o podział nieruchomości, albowiem decyzja ta wywołuje podwójny skutek. Po pierwsze na skutek decyzji podziałowej następuje zmiana właściciela działki wydzielonej pod drogę, a zatem decyzja ta ingeruje w prawo własności zarówno wnioskodawcy podziału, jak i podmiotu, na rzecz którego z mocy prawa następuje przeniesienie prawa własności działki wydzielonej pod drogę, w rozpatrywanej sprawie Powiatu P. Ponadto po uzyskaniu przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności dla uprawnionego (byłego właściciela) powstaje prawo do otrzymania odszkodowania (za wywłaszczoną w istocie w ten sposób nieruchomość), któremu równocześnie odpowiada obowiązek podmiotu przejmującego wydzieloną pod drogę działkę wypłaty tego odszkodowania. W ocenie Sądu nie można zatem uznać, że w takiej sytuacji Powiat P. nie spełnia kryterium strony z art. 28 kpa. W konsekwencji zatem art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest materialnoprawną podstawą interesu prawnego Powiatu P., legitymującą ten Powiat do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Podsumowując Sąd orzekający, wbrew stanowisku przyjętemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanął na stanowisku, że podmiot publicznoprawny (gmina, powiat, województwo), który w wyniku decyzji o podziale nieruchomości staje się właścicielem działki wyodrębnionej pod drogę publiczną jest stroną postępowania administracyjnego zatwierdzającego taki podział. Okoliczność, że decyzja ta orzeka o prawach i obowiązkach określonego podmiotu publicznoprawnego czyni właśnie z tego podmiotu stronę takiego postępowania. Skoro skutkiem decyzji o podziale nieruchomości jest przejście własności części wydzielonych pod drogi działek na odpowiedni podmiot publicznoprawny oraz powstanie po stronie tego podmiotu obowiązku zapłaty odszkodowania za nabyty w ten sposób grunt, to podmiot ten winien brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby móc reprezentować stanowisko jednostki samorządu terytorialnego - która po uzyskaniu przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności będzie obciążona obowiązkiem wypłaty odszkodowania - i bronić interesów tej jednostki (postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1890/06 oraz przywołane w nim wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 1999 r., I SA 1311/98, LEX nr 48909 oraz z dnia 10 maja 1993 r., I SA 1471/92, ONSA 1994/2/80). W rozpatrywanej sprawie na skutek podziału dokonanego decyzją organu I instancji nastąpiło wyodrębnienie działki m. in. pod drogę [...], a co za tym idzie własność tejże nieruchomości przejdzie (z chwilą uzyskania przez decyzje podziałową ostateczności) na Powiat P., po którego stronie równocześnie powstanie zobowiązanie do zapłaty na rzecz byłego właściciela odszkodowania. Powiat P. miał więc prawo do uczestnictwa jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania tej decyzji. Zapadła decyzja dotyczy bowiem zarówno jego praw, jak i obowiązków. W ocenie Sądu umorzenie postępowania odwoławczego w zaskarżonej decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem art. 28 kpa, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia zasadności złożonego przez stronę odwołania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien przede wszystkim, mając na uwadze ocenę prawną zawarta w niniejszym wyroku, merytorycznie rozpatrzyć zarzuty zawarte w złożonym przez Powiat P. odwołaniu. Następnie zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa powinien przedstawić wyczerpująco powody podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.