I SA/Wa 1955/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...], prawa własności nieruchomości, położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie nr [...], zajętej pod część ulicy [...] w L. i orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako część działki nr [...] w obrębie nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] wskazując, że przedmiotowy grunt nie był zajęty w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, tj. ul. [...] w L.. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił powyższą decyzję podnosząc, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w zakresie nieobjętym wnioskiem. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że w sprawie konieczne jest bezsporne ustalenie właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości, położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie nr [...], zajętej pod część ulicy [...] w L.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miejska [...] wskazując, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 7 kpa i art. 10 § 1 kpa. Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa działka nr [...] o pow. [...] m² znajduje się w pasie ul. [...] w L., która na mocy uchwały Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, a następnie z dniem [...] stycznia 1999 r. uzyskała status drogi publicznej gminnej, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zajęcie przedmiotowej działki pod drogę publiczną potwierdza – zdaniem organu - wyrys z mapy ewidencyjnej wpisany do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. w dniu [...] stycznia 1999 r., nr ewid. [...]. Z pisma Prezydenta L. z dnia [...] maja 2003 r. wynika, że dawna parcela nr [...] stanowi działkę nr [...] o pow. [...] m² oraz część działki nr [...], odpowiadającej działce nr [...] o pow. [...] m², zajętej pod ul. [...]. Powyższe potwierdza również mapa do celów prawnych zaewidencjonowana w dniu [...] lipca 2011 r. pod nr [...] w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. oraz wypis i wyrys z mapy ewidencyjnej wykonany w dniu [...] grudnia 2004 r., nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działki nr [...] byli J. G. oraz B. D. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie budzi również wątpliwości stan władania przedmiotową nieruchomością przez Gminę [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta L. poinformował, że na ul. [...] znajdowały się dwie oprawy oświetlenia ulicznego objęte postanowieniami umowy z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] zawartej pomiędzy Gminą [...], a E. S.A. w W., na podstawie której Gmina zleciła Spółce bieżącą konserwację oświetlenia ulic gminnych, w tym ul. [...]. Na fakt władania przedmiotową działką przez Gminę wskazano również we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. Skoro zatem materiał dowodowy wskazuje, że w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomość pozostawała we władaniu Gminy i tych ustaleń nie podważają strony postępowania, to okoliczność, iż działka ta w dniu [...] grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Gminy [...] należało uznać za udowodnioną. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, co tym samym uzasadniało stwierdzenie nabycia prawa własności wskazanej działki z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę [...]. Jednocześnie organ drugiej instancji uznał, że wobec niewłaściwego wskazania przez organ pierwszej instancji jako strony postępowania Gminy - Miasta [...] zamiast Gminy [...], konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości przez Gminę [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił ponadto, że w jego ocenie w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w odwołaniu przepisów art. 107 § 1 i § 3 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa organ zaznaczył, że Wojewoda [...] po uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. faktycznie nie poinformował stron o treści tego przepisu, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy uchybienie to nie ma zasadniczego wpływu na pozbawienie strony możliwości brania czynnego udziału w sprawie. W toku postępowania Prezydent Miasta L. był informowany o czynnościach dokonywanych przez organ wojewódzki w toku postępowania dowodowego, zaś zasadnicza część materiału dowodowego w sprawie została dostarczona właśnie przez Gminę [...]. Strona miała zatem możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 10 § 1 kpa i art. 77 § 4 kpa poprzez uniemożliwienie Gminie Miejskiej [...] zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, - art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów wskazując w szczególności, że przedstawione umowy, na podstawie których ustalone zostało władztwo publiczne nie dotyczą bezpośrednio ul. [...] i konkretnie działki nr [...], ich przedmiot określony został ogólnie, obejmując ulice położone na terenie L. Organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły zatem dokładnie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawnie przyjęły, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez niepowołanie dokładnej podstawy prawnej decyzji, jak i nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 2 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia [...] października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed [...] stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności działki nr [...] o pow. [...] m², w obrębie nr [...], zajętej pod drogę publiczną – część ul. [...] w L.. Zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielami działki nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. były osoby fizyczne. Okoliczność powyższa nie jest przez strony postępowania w żaden sposób kwestionowana. Oczywiste zatem jest, że przedmiotowa działka w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że objęta zaskarżoną decyzją działka w dniu [...] grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład ul. [...] w L.. Ulica ta, na mocy uchwały Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]) została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie z dniem [...] stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. W ocenie Sądu o tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu [...] grudnia 1998 r. w skład ul. [...] w L. świadczy m.in. znajdujący się aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów wpisanej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. w dniu [...] stycznia 1999 r., nr ewid. [...]. Wynika to także ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2004 r., nr [...], a także z mapy do celów prawnych wpisanej do ewidencji zasobu Powiatowego w dniu [...] lipca 2011 r., nr ewid. [...]. Zauważyć trzeba, że analiza akt sprawy wskazuje, iż działka nr [...] o pow. [...] m² odpowiada działce nr [...], która stanowiła z kolei części dawnej działki hip. nr [...] "[...]" o łącznej pow. [...] ha. Jak wynika m.in. z pisma Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2003 r. dawna działka nr [...] składała się z części o pow. [...] m² stanowiącej powierzchnię użytkową (oznaczoną obecnie nr [...] w obrębie nr [...]) oraz z części o pow. [...] m², stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...], znajdującej się pod drogą – ul. [...]. Nie ulega również wątpliwości, że działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zdaniem Sądu świadczy o tym znajdująca się w aktach sprawy umowa nr [...] zawarta w dniu [...] grudnia 1996 r. pomiędzy Gminą [...], a E. S.A. w W. na wykonanie określonych prac związanych z bieżącą konserwacją oświetlenia ulicznego Gminy [...]. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2012 r. postanowieniami tej umowy objęte zostały elementy oświetlenia ulicznego znajdujące się w dniu [...] grudnia 1998 r. na ul. [...]. Zauważyć należy, że dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są umowy, których przedmiotem są np. prace konserwacyjne w zakresie oświetlenia ulicznego, przy czym zdaniem Sądu, dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienianie w umowie numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład tej ulicy. Zaznaczyć również trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do wskazanej wyżej działki nr [...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej rozpoznające sprawę nie naruszyły art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 80 kpa, ani też art. 107 § 1 kpa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił strony postępowania, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, prawidłowo powołano i zinterpretowano też mające zastosowanie przepisy prawa. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 77 § 4 kpa, zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Zauważyć trzeba, że strona skarżąca nie wskazała do jakich faktów znanych organowi z urzędu nie mogła się ustosunkować. Odnosząc się natomiast do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wskazać należy, że naruszenie tej zasady nie stanowi w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Zdaniem Sądu zarzut ten może być skuteczny, jeżeli naruszenie przepisów postępowania zapewniających realizację czynnego udziału strony w postępowania, było naruszeniem istotnym, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, czego w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.