I SA/Wa 1962/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku E. E. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r., nr [...], i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące okoliczności sprawy. Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] września 1997 r., nr [...], na wniosek [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...], przekazał tej Spółdzielni w użytkowanie wieczyste na lat 99 - na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - grunt o powierzchni [...] ha [...] m2, położony w W. w rejonie ulic [...], w którego skład wchodzi [...] działek w obrębie [...], w tym działka nr [...] i trzy inne działki położone w obrębie [...]. Przedmiotowe działki stanowiły własność Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami komunalizacyjnymi. W punkcie II stwierdzono, że następuje przeniesienie nieodpłatne własności budynków i urządzeń wybudowanych za zezwoleniem na budowę; w punkcie III (w decyzji Kolegium omyłkowo: w punkcie II) ustalono cenę gruntu na kwotę [...] zł, zaś w punkcie IV zwolniono Spółdzielnię z obowiązku wniesienia podwyższonej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego z powodu złożenia wniosku przed 31 grudnia 1988 r. Następnie Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], zmienił decyzję nr [...] w ten sposób, że uwzględnił tereny pod budynkiem przy ul. [...] i [...] przy ul. [...] i odmówił uwzględnienia gruntu pod budynkiem przy ul. [...], którego właściciel jest nieznany oraz terenu [...] przy ul. [...] ze względu na konieczność wykonania mapy podziałowej tego terenu. Z ustaleń organu wynika, że w dniu w dniu 28 kwietnia 2006 r. E. E. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r. i [...] grudnia 1997 r., wskazując, że grunt o powierzchni [...] m2, położony przy ul. [...] w W. stanowiący dawniej działkę nr [...] w obr. [...], obecnie część działek nr [...] był przedmiotem jego własności. Jednak [...] maja 1975 r. został on wywłaszczony pod realizację osiedla [...]. Część nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] zajęła grupa osób, które zorganizowały na tym terenie [...]. Dnia 10 marca 1992 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Decyzją Prezydenta W. nr [...] odmówiono zwrotu nieruchomości ze względu na oddanie jej w użytkowanie wieczyste [...] SBM [...], co nastąpiło decyzją nr [...] zmienioną decyzją nr [...]. Decyzje wydano na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Spółdzielnia powinna jednak wykazać posiadanie przedmiotowego gruntu przed 1 sierpnia 1988 r. W sprawie tej brak jest dowodów na okoliczność ustalenia faktycznego stanu terenu. Rzetelne zbadanie stanu zagospodarowania obszaru zawierającego nieruchomość, o której zwrot skarżący czyni starania, wykazałoby, że Spółdzielnia nie miała formalnego związku z założonym tam [...] oraz że teren jest faktycznie w posiadaniu grupy osób zorganizowanych w [...], co wyłącza uprawnienie [...] SBM do uzyskania w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wieczystego użytkowania terenu nieruchomości stanowiącej poprzednio własność wnioskodawcy. Niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy w toku postępowania jest rażącym naruszeniem podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6 -10. W dniu wydania kwestionowanej decyzji toczyło się już na wniosek E. E. postępowanie o zwrot nieruchomości. Wydaniem ww. decyzji w odniesieniu do terenu spełniającego przesłanki zwrotu nieruchomości naruszono prawa wnioskodawcy do realizacji zwrotu gruntu lub procesowe prawo uzyskania merytorycznego rozpoznania wniesionej sprawy o zwrot wynikające z art. 137 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oddając grunt w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed zakończeniem toczącej się już wtedy sprawy o jego zwrot. Zarząd Gminy [...] stworzył przesłankę umorzenia postępowania. Jednocześnie pospiesznie rozporządził gruntem, aby uniknąć niekorzystnego dla Gminy rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r. dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. Rozstrzygnięcie uzasadniono brakiem posiadania przymiotu strony przez E. E. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję. E. E. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 grudnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1493/07) uchylił obie decyzje Kolegium. Kolegium przeprowadziło rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy ustalono, że E. E. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. E. E. we wniosku z 4 maja 2009 r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kolegium stwierdziło, odwołując się do art. 80 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że fakt złożenia wniosku o zwrot nieruchomości po dacie wydania kwestionowanych decyzji, ma wpływ na istnienie interesu prawnego wnioskodawcy, nie zaś na legalność tych decyzji. W ocenie Kolegium poza sporem pozostaje fakt, że Spółdzielnia [...] powstała na podstawie uchwały nr [...] walnego zgromadzenia delegatów [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w drodze podziału. Wniosek w dniu 17 grudnia 1988 r. złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąca poprzednikiem prawnym Spółdzielni [...]. Tak więc warunek złożenia wniosku przed 31 grudnia 1988 r. został spełniony. Nie ma podstaw do zakwestionowania faktu posiadania gruntu przez Spółdzielnię. Posiadacz może w stosunku do rzeczy częściowo władztwa nie wykonywać, ale i tak posiadania w skutek tego nie utraci ponieważ nie jest decydujące to czy posiadacz wykonuje względem rzeczy konkretne czynności, ale to czy ma możliwość dokonywania tych czynności względem rzeczy bez potrzeby wytaczania np. powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania. Posiadacz samoistny może oddać rzecz w posiadanie zależne i nie traci swojego posiadania samoistnego. E. E. kwestionuje posiadanie gruntu obecnej działki [...] przez Spółdzielnię [...] m.in. podnosząc, że powstała ona w 2001 r. Jednakże grunt pozostawał w posiadaniu jej poprzedniczki prawnej. Z oświadczenia użytkowników parkingu, którego wiarygodności Kolegium nie kwestionuje wynika, że od połowy lat siedemdziesiątych teren ten użytkowany był jako [...] przez członków Spółdzielni. Kolegium podtrzymało stanowisko, że posiadanie gruntu przez Spółdzielnię jest równoznaczne z posiadaniem i korzystaniem z gruntu przez członków Spółdzielni. Kwestia, czy nieruchomość użytkowana przez członków Spółdzielni jako [...], czy nie, czy był to [...] urządzony, czy tylko użytkowana w tym celu ([...]) część gruntu, nie ma znaczenia w sprawie. Istotne jest, że teren działki był przed dniem 31 grudnia 1988 r. w posiadaniu faktycznym Spółdzielni, przy czym posiadanie to polegało na użytkowaniu go jako parkingu przez członków Spółdzielni. E. E. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając naruszenie: * art. 7 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu dokładnego stanu faktycznego sprawy przez co błędnie przyjęto, iż nieruchomość przeznaczona na parking społeczny była użytkowana przez członków spółdzielni od połowy lat siedemdziesiątych; * art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, iż w wyniku wydania decyzji zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r. i [...] września 1997 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wydał decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż z decyzji z dnia [...] listopada 1990 r. wynika, iż [...] powstał po tej dacie. Z treści dokumentu wynika, iż dla utworzenia [...] należy m. in. wytyczyć obrys [...] i zdjąć wierzchnią warstwę ziemi uprawnej. Powyższe świadczy jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji nie mogło być innego [...], gdyż grunt był przeznaczony pod uprawy. Decyzje przekazujące grunt w użytkowanie wieczyste były niezasadne, gdyż nie było podstaw do przyjęcia, iż był on w posiadaniu od lat siedemdziesiątych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby organ nadzorczy uchybił prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Analiza wniosku E. E. z 28 kwietnia 2006 r. wskazuje, iż wnioskodawca upatrywał podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r. i [...] grudnia 1997 r., w uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie posiadania gruntu oraz naruszeniu uprawnienia do zwrotu gruntu poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego stanowisko skarżącego co do postaw stwierdzenia nieważności decyzji nie zostało uwzględnione. E. E. w skardze zarzucił organowi nadzorczemu naruszenie art. 7 k.p.a., co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na [...] i użytkowana przez członków spółdzielni od połowy lat siedemdziesiątych. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w wyniku wydania decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1977 r. i [...] września 1977 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ustosunkowując się do stanowiska i zarzutów skarżącego Sąd wyjaśnia na wstępie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie było zobowiązane do ponownej merytorycznej oceny wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 17 grudnia 1988 r. uwzględnionego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wymieniony organ obciążał natomiast obowiązek przeprowadzenia oceny decyzji dotyczących tego wniosku pod kątem ewentualnego zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności tych aktów na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a w tym z powodu rażącego naruszenia prawa. Stąd w postępowaniu nadzorczym Kolegium nie było zobowiązane do ponownego ustalenia czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa posiadała przedmiotowy grunt w dniu 1 sierpnia 1988 r., nie legitymując się dokumentem o jego przekazaniu wydanym w formie prawem przewidzianej, ale jedynie oceny czy uwzględnieniu wniosku towarzyszyła jedna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowiłoby podstawę uwzględnienia wniosku E. E. W konsekwencji organ nadzorczy nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu posiadania nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r., a jedynie stwierdzenia czy ustalając tę okoliczność w ramach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] września 1977 r. i [...] września 1977 r. doszło do rażącego naruszenie prawa, a w tym przepisów postępowania. Niewątpliwie bowiem, co słusznie zauważa skarżący, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest ograniczone do rażącego naruszenia norm prawa materialnego. Wobec tego możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji także w przypadku potwierdzenia faktu rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Byłoby to jednak uzasadnione, w odniesieniu do przepisów nakładających obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dotyczących postępowania dowodowego, w sytuacji, gdyby organ prowadzący postępowanie nie podjął czynności w celu wyjaśnienia sprawy lub dokonał ustaleń w oparciu o dowody niepozostające ze sprawą w jakimkolwiek związku. Dodać także należy, iż ocenie organu analizującego podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania powinny towarzyszyć dwa założenia. Pierwsze, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania powinno nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenia miały większą wagę od stabilności decyzji ostatecznej. Drugie, skutkujące kolejnym ograniczeniem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, iż naruszenie przepisów postępowania może w określonych sytuacjach stanowić podstawę wznowienia postępowania. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż tryby nadzwyczajne mające na celu usunięcie wadliwości decyzji nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991/1/1). W tym miejscu należy zauważyć, iż ujawnienie nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc przedstawione wyjaśnienia do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd stwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo ustaliło, iż nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku E. E. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r. i decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 1997 r. Kolegium prawidłowo wyjaśniło między innymi, iż fakt istnienia na działce nr [...] wykorzystywanego przez członków [...] Spółdzielnia Mieszkaniowej, nie oznacza, iż przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu tego podmiotu. Kolegium trafnie także uznało, iż na ocenę legalności decyzji nie miał wpływu fakt ewentualnego ogrodzenia [...]. Dodać zatem jedynie należy, iż spółdzielnia, będąc dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, ma przede wszystkim służyć zaspokojeniu potrzeb jej członków. Stąd ewentualne wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu spółdzielni na potrzeby [...] oraz wykonanie odpowiedniej infrastruktury dla funkcjonowania takiego [...] lub jej brak, a także ewentualne zorganizowanie sposobu korzystania z [...] przez jego użytkowników, nie powinny być ocenione jako zdarzenia wskazujące na niezaistnienie przesłanki określonej w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku ze stanowiskiem skarżącego przedstawionym w toku postępowania administracyjnego Sąd wskazuje również, iż z przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w szczególności art. 80 tej ustawy nie wynika, aby ewentualne złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego stanowiło okoliczność wyłączającą możliwość formalnego przekazania gruntów na rzecz ich aktualnego posiadacza. Wobec tego wystąpienie przez E. E. o zwrot nieruchomości przed wydaniem kwestionowanych decyzji nie powinno być także uwzględnione jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może co do zasady nastąpić wyłącznie na rzecz posiadacza gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r., co wyklucza ewentualne zastosowanie tego przepisu w stosunku do następców prawnych posiadacza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1993 r., ONSA 1994/4/142). Zasada ta nie powinna jednak odnosić się do spółdzielni powstałej w następstwie podziału spółdzielni. Przyjąć należy, iż na powstałą spółdzielnię przechodzi uprawnienie wynikające z art. 80 ust. 2 ustawy, o ile istniało w chwili podziału spółdzielni. Takie stanowisko znajduje oparcie w art. 111 zd. pierwsze ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze. W końcu należy odnotować, iż na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2009 r. skarżący oświadczył, iż [...] powstał w 1990 lub 1991 roku, a do skargi dołączono kopię decyzji z dnia [...] listopada 1990 r. na wykonanie tymczasowego [...]. Oznacza to, że wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej mógł być także ewentualnie uwzględniony na podstawie art. 80 ust. 1 lit. a) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie po 1 sierpnia 1988 r., a przed 5 grudnia 1990 r. i złożono wniosek do dnia 31 grudnia 1995 r. Bezsporne jest, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa przed tym terminem złożyła odpowiedni stosowny wniosek, a z oświadczenia skarżącego i decyzji z dnia [...] listopada 1990 r. można wywnioskować, że warunek posiadania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. także został spełniony. Podsumowując Sąd stwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy administracyjnej. Organ ten nie uchybił zatem obowiązkom określonym w art. 7 k.p.a., a odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżącego decyzji, w prawidłowy sposób zastosował w sprawie art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.