I SA/Wa 1964/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w częściach dotyczących odmowy przyznania odszkodowania za działkę; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. O., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 (dwadzieścia dwa) procent podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] października 2007 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta W. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż znajdowała się w strefie [...] zabudowy przewidzianej w "Ogólnym planie zabudowania Miasta W." z 11 sierpnia 1931 r. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu M. J. zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadania akt sprawy Wojewoda [...] wskazał, że nieruchomość [...] przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). W sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objętych działaniem wymienionego dekretu ma aktualnie zastosowanie przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn). Organ powołując treść przepisu art. 215 ust. 2 ugn stwierdził, że objęcie przedmiotowej nieruchomości przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta W. Z akt sprawy wynika, że dawni właściciele nieruchomości K. i J. małżonkowie K. złożyli wniosek w dniu 9 lutego 1949 r. o przyznanie własności czasowej do gruntu. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1951 r. nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt, że teren został przeznaczony pod budownictwo publiczne i wszystkie budynki (fragmenty murów), znajdujące się na gruncie, przeszły na własność Skarbu Państwa. Protokołem Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. objęte zostały w posiadanie budynki według opisu i pomiaru inwentaryzacyjnego, usytuowane na nieruchomości. Zdaniem organu nie zostały więc spełnione warunki do przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny, bowiem jego przejście na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda [...] wskazał, że przyznanie odszkodowania za działkę musi być poprzedzone ustaleniem, że podlega ona przepisom dekretu a ponadto mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Trzecią przesłanką, która musi być spełniona łącznie z wymienionymi wyżej jest pozbawienie poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Stwierdzenie braku jednej z nich uniemożliwia zatem ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość. Organ odwoławczy podkreślił, że o przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] pod określonego rodzaju zabudowę przed 21 listopada 1945 r. stanowił "Ogólny Plan Zabudowania Miasta W.". Został on opracowany i zatwierdzony zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dn. 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. RP Nr 23 poz. 202). Zakładał on m.in. podział miejscowości na strefy, według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego nie wyszczególniając w ogóle dla zabudowy mieszkalnej charakteru budynków (jedno czy wielorodzinnego). Parametry te pozwalają określić ściśle charakter dopuszczalnej zabudowy, a w konsekwencji także przeznaczenie nieruchomości. Tabela zawierająca podział zabudowy miejskiej na [...] stref została opracowana systemem narastającym, od zabudowy luźnej, niskiej [...] kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym [...] % powierzchni działki aż do zabudowy zwartej [...] kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym [...] % nieruchomości. Organ podkreślił, że ten narastający układ tabeli pozwolił przyjąć, iż dolnym wskaźnikiem dla kolejnych stref jest zabudowa przewidziana dla strefy poprzedzającej (vide wyrok NSA z dn. 16.11.1992 sygn. akt IV SA 523/92). Obowiązujące przed wejściem w życie dekretu 26 października 1945 r. przepisy ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 16.02.1928 r. nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne" ani tez pojęciem "dom jednorodzinny". Wojewoda [...] wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], jak wynika z reprodukcji Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W. nadesłanej przy piśmie Archiwum Państwowego Miasta W. z dn. 12.03.2007 r., znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o trzech kondygnacjach do [...] % powierzchni zabudowania. Z parametrów tego planu, określonych dla danej strefy zabudowy terenu, na której była położona sporna nieruchomość takich jak liczba kondygnacji ([...]), powierzchnia zabudowy ([...]%) rodzaj zabudowy (zwarty) wynika więc, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Budynek jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał ww. plan zabudowania z 1931 r. musiał posiadać bowiem [...] kondygnacje i zajmować [...] % powierzchni działki. Taka budowla nie mieściła się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej. Organ podkreślił, że wymogi wspomnianego planu, jako aktu administracyjnego o charakterze władczym, odczytywane muszą być jako bezwzględnie obowiązujące. W ocenie organu II instancji nie została spełniona jedna z przesłanek art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a wyjaśnienie spełnienia drugiej przesłanki - czy właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., wobec tego stało się zbędne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. J. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagą powyższe kryteria, należy uznać, że skarga jest częściowo zasadna. Matrialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis 215 ust. 2 zd. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem organów obydwu instancji brak było podstaw do przyznania odszkodowania, zarówno za budynek, jak i za grunt. Jednakże stanowisko organów jest prawidłowe jedynie w odniesieniu do budynku. Wskazać należy, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] lipca 1951 r. odmówiono małżonkom K. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul [...]. Orzeczenie to nie zostało usunięte z obrotu prawnego, przy czym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2004 r. organ ten uznał, że orzeczenie Prezydium zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jego nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. A więc orzeczenie to, chociaż wadliwe, nadal pozostaje w obrocie prawnym. Z kolei zgodnie z art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. W niniejszej sprawie przejście to nastąpiło w dacie uprawomocnienia się orzeczenia z 1951 r., a więc niewątpliwie przed 5 kwietnia 1958 r. Prawidłowo więc organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania odszkodowania za dom. Z powyższych względów skarga w tej części jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa". Odmienna sytuacja dotyczy odszkodowania za działkę. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów co do braku podstaw do przyznania odszkodowania za działkę. Przepisy obowiązujące przed datą wejścia w życie dekretu (w tym przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) nie posługiwały się pojęciem "dom jednorodzinny". Również pojęcia tego nie zawierał dekret. Nie sposób jednak przyjąć, że sporna nieruchomość nie mogła być zabudowana przed wejściem w życie dekretu domem jednorodzinnym. Jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego Miasta W. z 27 kwietnia 1938 r., nadesłanego przez Archiwum Państwowe Miasta W., ogólny plan zabudowania Miasta W. z 1931 r. przewidywał dla nieruchomości przy ul. [...], działka hip. [...], zabudowę zwartą o trzech kondygnacjach do wysokości [...] metrów i [...] % powierzchni zabudowania. Zdaniem Sądu wobec braku definicji legalnej domu jednorodzinnego w obowiązujących wówczas przepisach prawa budowlanego, budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał plan zabudowania, mógł odpowiadać pojęciu domu jednorodzinnego rozumianego jako domu zaspakajającego potrzeby mieszkaniowej jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to ograniczenia zostały wprowadzone w późniejszym prawie. Ponadto zważyć należy, że wskazania planu oznaczały wielkości progowe, a więc maksymalne dopuszczalne parametry zabudowy. Nie oznacza to zatem, że bez naruszenia planu niemożliwa była realizacja budynków o parametrach mniejszych. Zważyć również należy, że przy badaniu, czy na danej działce dopuszczalne było budownictwo jednorodzinne, niezbędne jest uwzględnienie ówczesnych uwarunkowań dotyczących tego typu budownictwa, tj. ustalenia, czy w owym czasie na obszarze obowiązywania planu faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną (wyrok NSA z 9 II 2007 r., sygn. akt I OSK 579/06 niepub.). Takich ustaleń organy nie dokonały. Nie odniosły się do charakteru zabudowy istniejącej na działce rodziców skarżącej i w bezpośrednim jej sąsiedztwie. W konsekwencji należy uznać, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 215 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącym skutkiem niewłaściwej oceny materiału dowodowego. Skoro kwestia ustalenia charakteru zabudowy ma fundamentalne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, to brak odniesienia się w decyzji do tej kwestii narusza także przepisy art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.