I SA/Wa 1965/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań P. S., decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzje Prezydenta [...]: 1. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.; 2. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.; 3. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r.; 4. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.; 5. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r.; 6. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.; 7. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] lipca 2014 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...]. W dniu [...] listopada 2013 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...]. W dniu [...] września 2014 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...]. W dniu [...] listopada 2013 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...]. W dniu [...] października 2014 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr O/19/14. W dniu [...] listopada 2013 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...]. W dniu [...] lutego 2014 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...]. Decyzje te zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". W dniu [...] kwietnia 2015 r. P. S. wniósł do Prezydenta [...] podanie o wygaszenie decyzji: nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] Prezydent [...] odmówił wygaszenia decyzji odpowiednio o numerach: [...] z dnia [...] lipca 2014 r., [...] z dnia [...] listopada 2013 r., [...] z dnia [...] września 2014 t., [...] z dnia [...] listopada 2013 r., [...] z dnia [...] października 2014 r., [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Organ I instancji wskazał, że analiza przedmiotowych decyzji wskazuje, że nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, na podstawie której można orzec o ich bezprzedmiotowości, jak również żaden przepis szczególny nie nakazuje wygaszenia tej decyzji. Wydanie decyzji nastąpiło na skutek wniosków złożonych przez stronę zaś fakt, iż rozstrzygnięcia nie zadawalały strony, nie czyni decyzji bezprzedmiotową. Decyzje nie mogą być uznane za bezprzedmiotowe albowiem istnieje przedmiot ich orzekania w postaci wniosku strony o przyznanie pomocy. Ponadto organ I instancji stwierdził, że decyzje administracyjne nie były wydane z zastrzeżeniem przez stronę określonych czynności stąd nie zachodzi też przesłanka niedopełnienia warunku wymieniona w art. 162 § 1 pkt 2 Kpa. W dniu [...] września 2015 r. P. S. wniósł za pomocą platformy internetowej ePUAP odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jednocześnie strona wniosła o wyłączenie od orzekania w sprawie wymienionych we wniosku członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy wskazane wyżej decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie wniesionych odwołań celowe jest prowadzenie jednego postępowania. Zgodnie z art. 62 Kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Kolegium zwróciło uwagę, że w wyroku z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie art. 62 Kpa mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej, niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, ale tym bardziej można i należy prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony. Nie ulega wątpliwości, że odwołania od decyzji złożone zostały przez tę samą stronę, prawa strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej. Dalej organ wskazał, że instytucja wygaszenia decyzji została uregulowana w art. 162 § 1 Kpa. Stosownie do ust. 1 tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Zdaniem Kolegium, z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego, uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym. Dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych, nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2007 r., II OSK 1179/06 przyjął, że art. 162 § 1 pkt 1 Kpa z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w przepisie art. 162 Kpa. Decyzje Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydane zostały na wniosek P. S. o przyznanie pomocy materialnej. W przypadku wymienionych decyzji nie zaistniały żadne przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, uzasadniające ich wygaszenie. Żadna z tych decyzji nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu, jak również żaden przepis prawa nie nakazuje ich wygaszenia. Ponadto nie wystąpiły również przesłanki, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 2 Kpa bowiem żadna z tych decyzji nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Odnosząc się do wniosku P. S. o wyłączenie od rozpatrywania sprawy wymienionych we wniosku członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skład orzekający wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki obligatoryjnego wyłączenia pracowników wynikające z art. 24 Kpa. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub też stwierdzenie jej nieważności i wymierzenie organowi grzywny za niezałatwienie sprawy w terminie 30 dni. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisy art. 24 i art. 27 Kpa. Skarżący podał, że przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy złożył wniosek o wyłączenie poszczególnych pracowników Kolegium od udziału w sprawie. Do dnia wydania decyzji SKO w [...] nie wydało postanowienia w tym zakresie. Wyłączenie dotyczyło m.in. 3 osób ze składu orzekającego w zaskarżonej decyzji. Decyzja ta jest zatem niezgodna z przepisami art. 24 i art. 27 Kpa. Poza tym wniosek o wyłączenie pracowników nie został prawidłowo podpisany, a Kolegium winno wezwać skarżącego do podpisania wniosku, co nie miało miejsca. Decyzja jest skierowana do Prezydenta [...], który nie jest stroną postępowania. Stroną jest zaś Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]. Stanowić to może podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w skardze P. S. nie wskazał na żadne nowe okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. P. S. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a SKO w [...], mimo zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 162 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Trafnie wskazało Kolegium, że kwestionowane w ramach wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia trzy decyzje Prezydenta [...] przyznające skarżącemu zasiłki celowe w trybie art. 39 ust. 1 ustawy, jedna decyzja Prezydenta [...] odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego w trybie art. 39 ust. 1 ustawy i trzy decyzje Prezydenta [...] odmawiające skarżącemu przyznania zasiłków celowych specjalnych w trybie art. 41 pkt 1 ustawy nie stały się bezprzedmiotowe, ani podmiotowo (strona istnieje) ani przedmiotowo (skarżący jedynie nie zgadza się z zakresem przyznanej pomocy w formie zasiłków celowych i odmową przyznania zasiłku celowego i zasiłków celowych specjalnych). Brak jest także przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wydanych w sprawach o przyznanie zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że wygaszenie przedmiotowych decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony, zwłaszcza tych przyznających stronie zasiłki celowe na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Jeżeli natomiast chodzi o decyzje odmowne, to Sąd nie dostrzegł jaki interes strony uzasadniałby stwierdzenie wygaśnięcia tych decyzji. Decyzje tego typu nie wywołują zmian w stanie faktycznym i prawnym odnoszącym się do sytuacji skarżącego, które należałoby znieść poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Nie nakładają na skarżącego nieaktualnych już obowiązków, nie nadają mu niepotrzebnych obecnie praw i uprawnień. Wobec tego nie ma uzasadnionych podstaw do wycofywania tych decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, z powołaniem się na przesłankę interesu strony. Przywołany zaś art. 162 § 1 pkt 2 Kpa w ogóle nie może mieć w sprawie zastosowania, ponieważ kwestionowane wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzje Prezydenta [...] wydane w sprawach o przyznanie zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych nie zostały wydane z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. W niniejszej sprawie nie budzi też zastrzeżeń Sądu rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez SKO w [...] siedmiu odwołań skarżącego przy zastosowaniu przepisu art. 62 w zw. z art. 140 Kpa. Przepisy te pozwalają organowi wyższego stopnia na prowadzenie w kilku sprawach administracyjnych jednego postępowania odwoławczego, jeżeli w sprawach tych wystąpiły te same okoliczności faktyczne i prawne (wszystkie odwołania dotyczą decyzji wydanych na podstawie art. 162 § 1 Kpa w sprawach z zakresu pomocy społecznej), a zachodzi tożsamość organu (SKO w [...]) i strony postępowania (P. S.). Połączenie tych spraw do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia było w niniejszej sprawie celowe, z uwagi na zasadę ekonomiki postępowania wynikającą z art. 12 § 1 Kpa. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd zauważa, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zarzuty te nie były skuteczne. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że zarzuty naruszenia procedury administracyjnej mogą prowadzić do uwzględnienia skargi, jeżeli mogą mieć istotny wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nie jest bowiem celem samym w sobie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie sądu zapada wówczas, gdy zostanie ustalona możliwość wpływu stwierdzonego naruszenia na końcowy wynik sprawy. Skarżący pomija to, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 24 i art. 27 Kpa oraz kwestie dotyczące wadliwości wniosku o wyłączenie pracowników Kolegium nie mogłyby mieć żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzających ją decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie wystąpił bowiem oczywisty brak podstaw do zastosowania przepisu art. 162 § 1 Kpa. Jeżeli chodzi o podnoszony w skardze zarzut nieważności zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że rzeczywiście skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności, co wynika z przepisu art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Uszło jednak uwadze skarżącego, że taka podstawa do stwierdzenia nieważności aktu występuje wówczas, gdy organ w rozstrzygnięciu orzeka o prawach innej osoby, niż rzeczywista strona postępowania. Sąd zauważa, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ SKO w [...] prawidłowo zidentyfikowało skarżącego jako stronę postępowania, która domaga się stwierdzenia wygaśnięcia siedmiu decyzji Prezydenta [...], w których orzeczono o prawach skarżącego. Wobec tego samo błędne wskazanie przez SKO w [...] Prezydenta [...] w rozdzielniku egzemplarzy decyzji jako jej adresata nie miało charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Prezydent [...] nie jest w niniejszej sprawie stroną postępowania. Organ ten jest organem I instancji. Przyznawanie zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych należy do zadań własnych gminy, a w związku z tym wydawanie decyzji administracyjnych w tego typu sprawach należy do prezydenta miasta w imieniu którego (obligatoryjne upoważnienie ustawowe) działa kierownik ośrodka pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 7 ustawy). Ośrodek Pomocy społecznej nie jest stroną tego postępowania, lecz jednostką organizacyjną pomocy społecznej (art. 6 pkt 5 ustawy). Na gruncie niniejszej sprawy nie było też podstaw do uwzględnienia w niniejszej sprawie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Zasadność wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest oceniana przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc w sprawie sądowej toczącej się w trybie przepisu art. 149 Ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w sentencji.