I SA/Wa 1968/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego W. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1966 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w gm. kat. [...], oznaczonej jako działka [...] kat. nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Z. KW nr [...] ([...]), stanowiącej współwłasność m.in. L. R. i R. R. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] lipca 1966 r. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej części nieruchomości. W. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. umorzył postępowanie nadzorcze. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru. Minister Infrastruktury rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzorczy wyjaśnił, że organy powinny przestrzegać swojej właściwości zarówno w momencie wszczęcia, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jak wskazał Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Natomiast w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Zatem wyjątki od zasad ustalonych w kpa muszą wynikać z ustaw szczególnych, a taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Wskazując na powyższe Minister zważył, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Zgodnie z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jednocześnie stosownie do jej art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Przy czym wskazane orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] lipca 1966 r. zostało wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. jako organ I instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji - Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Zatem w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności przedmiotowego orzeczenia należy najpierw ustalić organ, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 kpa. W aktualnym stanie prawnym, w ocenie Ministra, sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Na podstawie art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tak więc w obecnym systemie prawnym, zdaniem organu nadzoru, Wojewoda [....] jest organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1966 r. Natomiast odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy organ nadzoru podniósł, że umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody [...], który rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, jeśli organ wszczął postępowanie, to powinien je procesowo zakończyć, stosując na przykład art. 105 § 1 kpa, a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może przekazać sprawę organowi właściwemu. Skoro zatem w ocenie Ministra organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], to postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Jednocześnie wniosek W. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1966 r. zostanie przekazany według właściwości do Wojewody [...]. Mając powyższe na uwadze, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 65 § 1 w związku z art. 105 kpa oraz art.: 6, 7, 10, 12, 20, 35 i 107 kpa. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Istota sporu na tym etapie rozpatrywania sprawy sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy Minister Infrastruktury w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1966 r. W ocenie Ministra Infrastruktury, jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), który wydał kwestionowaną decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 kpa). Ponieważ obecnie organem I instancji, zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania, jest właściwy starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a powołanej ustawy w związku z art. 17 pkt 1 kpa, właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej powinien być Wojewoda. W tej sytuacji Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania nadzorczego. Z takim stanowiskiem organu nadzoru w rozpatrywanej sprawie nie można się zgodzić. Istotnie istnieje koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (np. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 kpa, LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1484/03). Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa, określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Przywołać tu należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), który - co jest istotne - ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/09; z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 585/10; czy z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1398/10). W powołanym powyżej orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 7 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109, wyrok z dnia 25 marca 1997 r. sygn. akt IV SA 1257/95). Oznacza to, zdaniem Sądu Najwyższego, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W konkluzji orzeczenia Sąd Najwyższy uznał za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie w zaskarżonym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w rozpatrywanej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda. Przypomnieć w tym miejscu należy, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Nawet gdyby uznać, że koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można w ocenie Sądu lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1691/09, LEX nr 745130 uznał, że "...w szczególności (z) postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy (wynika), że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a", co może wiązać się, zdaniem tego Sądu wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie Sądu orzekającego takie stanowisko może budzić wątpliwości. Sąd w tym składzie podziela bowiem stanowisko (zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11), zgodnie z którym artykuł 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. Regulacja art. 7 Konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Dlatego też w ocenie Sądu także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Samo zatem wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 kpa, a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru mając na względzie przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną ponownie rozpatrzy zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże tym razem dokona ich analizy również od strony merytorycznej ich zasadności. Następnie zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedli rację decyzyjną i wyjaśni tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskaże również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.