I SA/Wa 1969/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (działki nr [...]) stanowiącej własność [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, stanowiącej działki nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...], położone w miejscowości [...], stanowiącej własność [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], z mocy prawa, własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie zawarte w decyzji stwierdzenia nie odpowiadają stanowi prawnemu i faktycznemu przedmiotowej sprawy. Projektowane działki nr [...] stanowią las, pozostają we władaniu właściciela, który pobiera z nieruchomości pożytki (wyrąb drewna). Działki te nigdy nie były zajęte pod drogę publiczną. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że powinno on zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2222), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. i wyjaśnił, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału działki nr [...] sporządzona w dniu [...] marca 2018 r. przez uprawnionego geodetę nie potwierdza okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działki oznaczone nr [...], była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Samo odwołanie się w tytule mapy do art. 73 ustawy nie potwierdza bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że mapa obrazuje stan na 31 grudnia 1998 r. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (oświadczenie inspektora ds. drogownictwa i inwestycji oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...]) nie wynika, skąd osoby składające w tych dokumentach oświadczenia czerpały wiedzę w przedmiotowym zakresie oraz w oparciu o jaką dokumentację. Powyższe powoduje, w ocenie organu II instancji, że dokumenty te nie mogą stanowić dowodu na okoliczność zajęcia przedmiotowych nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do przesłanki władztwa publicznoprawnego, o którym mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., Minister uznał, że zgromadzony przez organ wojewódzki materiał dowodowy nie potwierdza spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Jako dowodu na tę okoliczność organ nie uznał oświadczenia inspektora ds. drogownictwa i inwestycji oraz Sołtysa wsi [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. W treści tych oświadczeń składające je osoby nie wskazały bowiem, skąd czerpały wiedzę w tym zakresie oraz w oparciu o jaką dokumentację. Brak również informacji, czy osoby te pełniły w dacie 31 grudnia 1998 r. funkcje publiczne, w związku z czym mogły powziąć informacje w przedmiotowym zakresie. Podsumowując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że znajdująca się w aktach sprawy mapa, jak również powołane oświadczenia nie pozwalają na jednoznaczne przesądzenie, aby spełnione zostały przesłanki zajętości projektowanych działek nr [...] pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., jak również w zakresie wykonywania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w tej dacie. Organ II instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie zadaniem organów jest przeprowadzenie wnikliwej analizy i dokonanie jednoznacznej oceny, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość w całości była zajęta pod drogę publiczną, oraz jaki ewentualnie podmiot nabył prawa do tej nieruchomości. Powzięcie jakichkolwiek wątpliwości co do spełnienia powyższej przesłanki, w szczególności w sytuacji, gdy dotychczasowy właściciel kwestionuje ustalenia organu w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, obliguje organy do przeprowadzenia pogłębionej analizy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co dało podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wyjaśniła m.in., że granice faktycznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ustalono na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] oraz zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2018 r., które jako dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 kpa stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Na potwierdzenie władztwa publicznego przez Gminę [...] Wójt Gminy [...] przedłożył oświadczenie inspektora ds. drogownictwa i inwestycji, sołtysa wsi [...] oraz sołtysa wsi [...]. Gmina podkreśliła, że skoro dawny właściciel działki nr [...] o powierzchni [...][...], która została nabyta, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], oświadczył, że jego dawna własność jak i działki sąsiednie nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...], faktycznie na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod drogę gminną zgodnie z przebiegiem wskazanym na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej PODGIK Starostwa Powiatowego w [...], oświadcza również, że Gmina [...] od początku powstania drogi do chwili obecnej ponosi wszelkie koszty związane z jej utrzymaniem, to nie można stwierdzić, że to oświadczenie nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie, że spełnione zostały przesłanki zajętości projektowanych działek nr [...] pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Strona skarżąca wyjaśniła, że Wójt Gminy [...], zbierając oświadczenia do wniosku o stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości, kierował się głównie wiekiem świadków, pełnioną funkcją oraz ich zamieszkaniem. Działał z inicjatywy społeczności lokalnej, która zwróciła się z prośbą o uregulowanie przedmiotowego odcinka drogi, ponieważ jej przebieg od pamiętnych lat się nie zmienił. Niesłuszne jest twierdzenie, że Gmina dąży do przejęcia nieruchomość za wszelką cenę i kosztem właścicieli nieruchomości. Podkreśliła, że ustawodawca w art. 73 ust 1 powołanej ustawy nie wskazuje jednoznacznie, że na mapie z projektem podziału nieruchomości musi znajdować się adnotacja "mapa obrazuje stan zajęcia działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r." W odpowiedzi na sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w zakresie podlegającym kognicji Sądu w ramach rozpatrywanego środka zaskarżenia. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone. W postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Dlatego też zarzuty sprzeciwu, dotyczące ewentualnej nieprawidłowej wykładni i zastosowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju przepisów prawa materialnego nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z uwagi na wymagania zasady dwuinstancyjności konieczne było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Jak bowiem wynika z analizy akt sprawy, do wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. załączone zostały jedynie uchwała z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa ostrołęckiego, mapa z projektem podziału nieruchomości oraz kserokopia fragmentu mapy zatytułowanej "Podgląd uzbrojenia terenu" z dnia [...] kwietnia 2018 r., kserokopia fragmentu mapy zatytułowanej "Sieć dróg na terenie gminy [...] – droga gminna nr [...]" oraz kserokopia fragmentu mapy zatytułowanej "Sieć dróg na terenie gminy [...] według nowego oznaczenia – droga gminna nr [...]". Następnie dokumenty te zostały uzupełnione o zaświadczenie wydane w trybie art. 217 § 2 ust. 1 kpa Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz jedno wspólne oświadczenie inspektora ds. drogownictwa i inwestycji, sołtysa wsi [...] oraz sołtysa wsi [...] także z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zasadnie w ocenie Sądu organ odwoławczy uznał, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nie są wystarczające do stwierdzenia nabycia, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z mocy prawa własności przedmiotowych działek. Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie może być uznane za dokument urzędowy potwierdzający wskazane w nim okoliczności wydany w trybie przepisów o zaświadczeniach zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 2 ust. 1 kpa nakazuje wydanie zaświadczenia, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Kwestia spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest na mocy tej ustawy rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepisy te nie nakładają na Gminę obowiązku, ani nie dają uprawnienia do wydawania w tej kwestii zaświadczeń. Sprawa ta winna być rozstrzygana na podstawie zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dokumentującego stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1989 r., którego wiarygodność ocenia organ orzekający w sprawie. Zamieszczone w aktach sprawy zaświadczenie jest zatem jedynie oświadczeniem złożonym w 2018 r. przez Gminę jako stronę postępowania. W oświadczeniu tym nie zostały wskazane żadne konkretne dowody potwierdzające jego treść. Znajdujące się w aktach sprawy wspólne oświadczenie inspektora ds. drogownictwa i inwestycji, sołtysa wsi [...] oraz sołtysa wsi [...] także z dnia [...] kwietnia 2018 r. również nie może być uznane za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa. Jest to jedynie oświadczenie podpisanych w nim osób, które nie może być traktowane jako złożone przez stronę lub świadków postępowania administracyjnego (art. 75 i art. 83 kpa). Z treści tego dokumentu nie wynika przy tym, kto konkretnie i w jakich okolicznościach posiadł wiedzę o wskazanych w nim faktach. Również w tym dokumencie nie zostały wskazane żadne konkretne dowody potwierdzające jego treść. Podkreślić przy tym należy, że znajdująca się w aktach sprawy mapa wykonana w dniu [...] marca 2018 r. przez uprawnionego geodetę, jak wynika z jej podtytułu, wykonana została "w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.". Nie zawiera ona jednak żadnej informacji, czy odzwierciedla ona stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też jest ona jedynie mapą zawierającą projekt podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obecnym stanem faktycznym na gruncie. Prawidłowo zatem organ II instancji uznał załączone do wniosku dokumenty za niewystarczające do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, szczególnie w sytuacji kwestionowania poczynionych przez wnioskodawcę ustaleń przez prawnego właściciela przejmowanej nieruchomości, który ma utracić posiadane prawo własności na rzecz wnioskującej gminy. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina nie przedstawiła żadnego dokumentu wiarygodnie dokumentującego stan faktyczny spornej nieruchomości istniejący w dniu 31 grudnia 1989 r., na podstawie którego organy orzekające mogłyby prawidłowo ustalić zarówno stan zajętości spornej nieruchomości pod drogę gminną, jak i fakt władania tą częścią lub całością przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast dopóki kwestie te nie zostaną właściwie i jednoznacznie udokumentowane, nie ma podstaw do odjęcia prawa własności całej lub części przedmiotowej nieruchomości jej właścicielowi. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia praw stron postępowania do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W rozpatrywanej natomiast sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, praktycznie w całości, które ma na celu wyjaśnienie, czy w rozpatrywanej sprawie będzie miał zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie Sądu oznacza to przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznym zakresie, które z pewnością może mieć wpływ na merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Tak określone ramy koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego niewątpliwie przekraczają zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie wynikający z treści art. 136 § 1 kpa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na zakończenie przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 kpa). Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Oznacza to, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zapadła w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zastosowanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, czyli uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.