I SA/Wa 1973/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia jego niedopuszczalności 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówiło A. W. (dalej jako "skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. nr [...] (pkt 1) oraz stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania (pkt 2). Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Urząd Likwidacyjny w W. wnioskiem z [...] lutego 1949 r. wystąpił do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie A. P. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1951 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Adresatem orzeczenia uczyniono wyłącznie Wydział Finansowy Terenowego Oddziału Likwidacyjnego, jako ustawowego zarządcę mienia opuszczonego. Byli właściciele nieruchomości – K. A. i J. A. pismem z 23 sierpnia 1956 r. wnieśli odwołanie od ww. orzeczenia z [...] września 1951 r. oraz o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu pisma wskazali, że o istnieniu kwestionowanego orzeczenia dowiedzieli się w dniu 23 sierpnia 1956 r. z wypisu z księgi wieczystej. Skarżąca (będąca następcą prawnym odwołujących się) pismem z 21 grudnia 2017 r. podtrzymała wnioski zawarte w odwołaniu i wniosła o jego rozpoznanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r.: w pkt 1 działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia z [...] września 1951 r., zaś w pkt 2 działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. orzeczenie administracyjne doręczone zostało jedynie Wydziałowi Finansowemu Terenowego Oddziału Likwidacyjnego, a zatem odwołujący się - K. A. i J. A. nie byli stroną tego postępowania. Nie złożyli oni wniosku postępowanie to wszczynającego i nie doręczono im wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie organu, możliwość skorzystania z instytucji wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Wprawdzie zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. możliwość wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni przysługuje również podmiotowi, który posiada przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a., a której organ decyzji nie doręczył, to jednak w razie niewniesienia odwołania przez stronę decyzja staje się ostateczna, nawet gdy organ nie doręczył jej wszystkim stronom. Z upływem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. strona, która nie brała udziału w postępowaniu, a dowiedziała się o wydaniu decyzji z innych źródeł, może skorzystać w celu ochrony swych praw z możliwości żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Skoro zatem małż. A. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono im decyzji organu pierwszej instancji, to ewentualny termin do złożenia odwołania upływał z upływem terminu dla stron, którym decyzję tę doręczono. W tej sytuacji koniecznym stała się odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał dalej, że w związku z okolicznością, że małż. A. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, również ich następcom prawnym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W tej sytuacji konieczne stało się stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 58 § 1 K.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, mimo że spełnione zostały przesłanki do jego przywrócenia; uznanie, że możliwość ubiegania się o przywrócenie terminu przysługiwałoby dopiero wówczas, gdyby wnioskodawca otrzymał decyzję, podczas gdy ani przepis, ani orzecznictwo istniejące w dniu składania wniosku wymogu takiego nie stawiało; uznanie, że w sprawie, zamiast wniosku o przywrócenie terminu powinien być złożony wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy w dniu składania wniosku przepisu tego w Kodeksie postępowania administracyjnego nie było; 2) art. 127 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie możliwości zaskarżenia orzeczenia, mimo że przepis ten daje stronom takie uprawnienie; 3) art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy brak było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia; 4) art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną w sprawie dotyczącej odwołania od orzeczenia administracyjnego z [...] września 1951 r. w sytuacji, gdy jest następcą prawnym byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że byli właściciele nieruchomości bez własnej winy nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu i nie doręczono im zapadłego w sprawie orzeczenia. Z tej przyczyny wystąpili w dniu 23 sierpnia 1956 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując że o wydanej decyzji dowiedzieli się w tym samym dniu. Nie tylko więc uprawdopodobnili oni, że prośbę o przywrócenie terminu skierowali w terminie (tj. w terminie 7 dni) od ustania przyczyny uchybienia terminu, ale też wnosząc odwołanie dochowali czynności, dla której termin został uchybiony. Mimo powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Argumentem przeciwko przywróceniu terminu było uznanie, że uprawnionym do wniesienia odwołania jest tylko osoba, która otrzymała decyzję, choć w przepisie wymogu takiego nie ma. Kluczowe jednak dla tej interpretacji było to, że istniał wówczas art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tymczasem przepis art. 145 K.p.a. w dniu 23 sierpnia 1956 r. nie zawierał przesłanki wznowienia postępowania z powodu braku udziału w sprawie. Kolegium następnie, korzystając z art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania uznając, że zostało ono wniesione przez osoby nie będące stronami. Brak jednak uznania za strony postępowania właścicieli nieruchomości, którzy nie mogli, jak wskazano powyżej, skorzystać z art. 145 § 1 K.p.a. z powodu jego nieistnienia, niewątpliwie narusza zarówno art. 134 K.p.a., jak i art. 28 K.p.a. Trudno bowiem uznać, aby właściciel nieruchomości nie miał w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia administracyjnego z [...] września 1951 r. oraz stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Organ stwierdził bowiem, że skoro zaskarżone orzeczenie doręczone zostało jedynie Wydziałowi Finansowemu Terenowego Oddziału Likwidacyjnego, to odwołujący się – K. A. i J. A. nie byli stroną tego postępowania, a w konsekwencji nie służyło im prawo do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Możliwość taką ma bowiem jedynie strona, której organ doręczył decyzję, ewentualnie inny podmiot, jednak termin do złożenia odwołania upływał z upływem terminu dla stron. Organ zauważył, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu, a dowiedziała się o wydaniu decyzji z innych źródeł, może skorzystać w celu ochrony swych praw z instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Konkludując organ uznał, że skoro małż. A. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, również ich następcom prawnym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W tej sytuacji konieczne stało się stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania oraz odmowa przywrócenia terminu do jego wniesienia. Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem kwestia, czy możliwe jest zastosowanie instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 K.p.a. przez podmiot twierdzący, że jest stroną postępowania, a pominięty przez organ pierwszej instancji. Zauważyć należy, że w orzecznictwie i doktrynie problem ten nie jest oceniany jednolicie i jednoznacznie. Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyrokach z 20 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 701/16, z 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3107/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zajął stanowisko, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i składa odwołanie po uostatecznieniu się decyzji, ma także uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei w wielu innych orzeczeniach, w tym w przywołanym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny zajmował stanowisko, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sprawie niniejszej spór ten i rozbieżność w orzecznictwie nie mają jednak decydującego znaczenia, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dostrzegło, że w dacie wniesienia przez małż. A. przedmiotowego odwołania oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia (tj. w dniu 24 sierpnia 1956 r.), nie obowiązywał jeszcze Kodeks postępowania administracyjnego, zaś obowiązujące wtedy rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), w art. 95 normującym instytucję wznowienia postępowania, nie zawierało zapisu o treści tożsamej z obecnym przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem na gruncie przedmiotowej sprawy odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez wnioskodawców, jak również stwierdzenie jego niedopuszczalności z uwagi na brak przymiotu strony, zamknęło wnoszącym odwołanie prawo do kwestionowania orzeczenia administracyjnego z [...] września 1951 r. Wskazać również należy, że organ odmawiając skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie zbadał w żaden sposób kwestii uprawdopodobnienia, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskujących, oraz czy wniosek o przywrócenie terminu wniesiono w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Uchylając się od oceny uprawdobodobnienia przez wnioskujących przesłanek przywrócenia terminu, organ ograniczył się do stwierdzenia, że małż. A. (a w konsekwencji i skarżąca, jako ich następca prawny) nie byli stroną postępowania zakończonego orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1951 r., w związku z czym nie przysługiwało im prawo do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym organ uczynił rozpoznanie wniosków o przywrócenie terminu iluzorycznym. Tymczasem przesłanki przedmiotowe i podmiotowe niedopuszczalności odwołania, które uzasadniałyby takie rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu, musiałyby mieć charakter oczywistego braku legitymacji odwoławczej lub niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O takim oczywistym braku legitymacji odwoławczej można jednak mówić jedynie, gdy ustalenie powyższe ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega bowiem weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie stwierdzać niedopuszczalność odwołania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w poglądach doktryny, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. jest możliwe tylko i wyłącznie wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z samego odwołania. Zaistnienia takiej przesłanki trudno dopatrywać się w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro podmioty składające odwołanie powołują się na to, że byli właścicielami nieruchomości, której dotyczy orzeczenie administracyjne z [...] września 1951 r. Fakt ten potwierdza zaś załączone do odwołania zaświadczenie Sądu Powiatowego dla [...] Wydział III [...] z [...] sierpnia 1956 r. Jeszcze raz podkreślić należy, że ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. Podmiot zaś, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i składa odwołanie po uostatecznieniu się decyzji (tym bardziej w sytuacji, gdy nie przysługiwał mu wniosek, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), ma także uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Konkludując wskazać należy, że organ odwoławczy winien był w sprawie niniejszej rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 58 K.p.a.), co dopiero ukierunkuje dalsze rozstrzygnięcia w stosunku do wniesionego odwołania. Ustalanie zaś interesu prawnego poza tokiem rozpoznania sprawy oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego, a więc pozbawienie strony przysługujących jej podstawowych uprawnień i gwarancji procesowych. Tymczasem organ odwoławczy uczynił brak interesu prawnego jedyną podstawą odmowy przywrócenia terminu, czym naruszył art. 58 K.p.a., jak również art. 134 K.p.a. stwierdzając z tych samych przyczyn niedopuszczalność tego odwołania. Ponownie rozstrzygając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zastosuje się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zbada terminowość tego wniosku, a następnie dokona oceny uprawdopodobnienia przesłanek przywrócenia terminu. Dopiero po rozpoznaniu ww. wniosku organ podejmie dalsze czynności w przedmiocie odwołania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że narusza ono przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.