I SA/Wa 1979/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz R. Z. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg [...] o powierzchni [...] m2 oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S. S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzja z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej W. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S. S. Pismem z dnia 29 marca 2000 r. R. Z. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...]. Wojewoda [...] przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] przekazał ww. wniosek R. Z. według właściwości - Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu - w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku R. Z. z dnia 29 marca 2000 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury podjął postępowanie z wniosku R. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie z wniosku R. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S. S. Pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. R. Z. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że organ błędnie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie bowiem, zdaniem skarżącej Minister Infrastruktury jest właściwy w niniejszej sprawie. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzja Ministra infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu wskazał, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (Minister powołał niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1484/03). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane przez Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jako organ I instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji - Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji. W aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a tej ustawy, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Zdaniem Ministra Infrastruktury w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] jest Wojewoda [...], a zatem postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. Z. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie art. 105 kpa poprzez umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania, naruszenie art. 157 § 1 kpa w związku z art. 17 pkt. 2 kpa, poprzez wadliwe uznanie za organ wyższego stopnia względem Prezydium Rady Narodowej W. następcy prawnego tego organu Wojewody [...], a nie właściwego w sprawie organu wyższego stopnia – Ministra Infrastruktury oraz naruszenie art. 19 i 20 kpa poprzez nieprzestrzeganie przez Ministra Infrastruktury z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Minister Infrastruktury w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. Powołując się na stanowisko judykatury Minister Infrastruktury wyszedł z założenia, że jeśli organ (Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 K.p.a.). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. – właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1971 r. powinien być Wojewoda [...] w związku z czym postępowanie przed Ministrem Infrastruktury umorzył. Sąd dostrzega, że koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Jak wskazała M. Jaśkowska (komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) "właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (por. niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03: "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Ów nadzwyczajny tryb postępowania rządzi się swoistymi regułami odmiennymi niekiedy od reguł przyjmowanych w trybie zwykłym. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania". Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem Sadu Najwyższego, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda [...]" Powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych (w tym wypadku Prezydium Rady Narodowej W., jako odpowiednika prezydium wojewódzkiej rady) na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia. Przypomnieć należy więc, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należało oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17 października 1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16 lutego 2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10 sierpnia 2011 r. I OSK 1398/10 (patrz baza orzeczeń). W tej sytuacji nawet jeśli podzielimy stanowisko Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie polegająca na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można – zdaniem sądu – tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17 grudnia 1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.