I SA/Wa 1980/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę M. F. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2016r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2016r., odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na J. i R. F. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 9 kwietnia 2016 r. M. F. wystąpił o przyznanie świadczenia wychowawczego na córki J. i R. F. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent W. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na J. i R. F. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyroku rozwodowym z [...] marca 2015 r. powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi G., J. i R. F. obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania dzieci w miejscu zamieszkania matki i zobowiązując M. F. do alimentacji. Nie orzeczono w tym wyroku opieki naprzemiennej. Organ powołał art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie ustawowym złożył M. F., wskazując, ze Plan wychowawczy dotyczący jego córek świadczy o faktycznym sprawowaniu opieki naprzemiennej. Organ I instancji w jego ocenie nie ustalił z należytą starannością faktycznej opieki nad dziećmi. Zażądał zmiany decyzji i przyznania świadczenia proporcjonalnie do czasu przebywania dzieci pod jego opieką. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z dnia 17 lutego 2016 r. Poz. 195 ze zm.) świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z przepisem art. 5 ww. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Art. 2 pkt 16 ustawy precyzuje, że jeśli mowa jest w przepisach o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienna obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Jak ustalił organ I instancji, wnioskodawca jest osobą rozwiedzioną, ojcem G., J. i R. F. Dziewczynki zgodnie z wyrokiem rozwodowym zamieszkują z matką. M. F. twierdzi, że sprawuje wraz z byłą żoną naprzemienna opiekę nad córkami. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 16, dziecko może zostać zaliczone do członków obu rodzin rozwiedzionych rodziców, jeżeli sprawują oni opiekę naprzemienną, orzeczoną przez sąd. Skarżący kwestionował stanowisko przyjęte przez organ I instancji, co do sprawowania opieki naprzemiennej nad córkami. W jego ocenie porozumienie zawarte z byłą żoną w sprawie sposobu sprawowania władzy rodzicielskiej oraz kontaktów z dziećmi wskazuje na szeroki zakres tej opieki, pozwalający na uznanie, iż sprawuje on faktycznie opiekę naprzemienną, mimo braku odpowiedniego rozstrzygnięcia w wyroku orzekającym rozwód z uwagi na nieistnienie w ówczesnym stanie prawnym podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium nie sposób jednak przyjąć, że faktycznie mamy w niniejszej sprawie do czynienia ze sprawowaniem opieki naprzemiennej. Naprzemienne sprawowanie opieki polega na tym, iż dziecko w ramach powtarzających się okresów zamieszkuje u każdego z rodziców, nie zamieszkując na stałe tylko z jednym z nich. Opieka naprzemienna powinna zatem uwzględniać porównywalne okresy przebywania dziecka z każdym z rodziców, w powtarzających się cyklach np. tygodniowym, dwutygodniowym, miesięcznym. Koncepcja opieki naprzemiennej zakłada, że opiekę nad dzieckiem w równym stopniu sprawują oboje rodzice. Mimo dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia przez sąd w zakresie powierzenia opieki nad dzieckiem w takiej formie, w praktyce jest ona orzekana wyjątkowo. Co więcej, w piśmiennictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie sądowe wprowadzające opiekę naprzemienną nie jest uregulowaniem kwestii kontaktów z dzieckiem, ale układa się ono w płaszczyźnie władzy rodzicielskiej. Orzeczenie o powierzeniu opieki naprzemiennej nie może być zatem traktowane jako uregulowanie prawa do kontaktów z dzieckiem. Właściwe dla ustanowienia opieki naprzemiennej są przepisy dotyczące władzy rodzicielskiej (tak Tomasz Justyński: W sprawie tzw. opieki naprzemiennej, Rodzina i Prawo, nr 19/2011). Organ wskazał, że powierzenie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, z wyznaczeniem miejsca zamieszkania dziecka na stałe z jednym z nich oraz przy określeniu szerokich kontaktów rodzica nie mieszkającego z dzieckiem na stałe nie przesądza o faktycznym sprawowaniu opieki naprzemiennej. Kontakty skarżącego z córkami ustalone w drodze porozumienia są częste, jednakże nie można uznać, aby były równoważne czasowi, w którym G., J. i R. F. pozostają pod opieką matki. Stałą, bezpośrednią pieczę nad córkami pełni ich matka, N. F., co również wynika z przedmiotowego porozumienia. Subiektywne przekonanie skarżącego o równoważnym czasie sprawowania opieki nad córkami nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż de facto w niniejszej sprawie sprawowana jest opieka naprzemienna. Organ wskazał, że nie dysponuje żadnymi dokumentami, z których mogłaby wynikać taka forma, a znajdujące się w aktach dokumenty, tj. wyrok rozwodowy i plan wychowawczy, nie prowadzą do takiego wniosku. M. F. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2016r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2016r., odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na J. i R. F. Podnosił, iż pomimo przedstawienia podpisanego porozumienie i faktycznie sprawowanej opieki na dziećmi organy nie uznały tego faktu. Obie instytucje nie dopełniły należytych starań i nie wystąpiły o akta z Sądu Okręgowego (sygn. [...]) w których jasno jest opisane że istnieje Plan wychowawczy który opisuje dokładnie gdzie i kiedy przebywają dzieci i kto sprawuje opiekę na dziećmi. Dodatkowo zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 organ wydający decyzje nie ustalił z należyta starannością faktycznej opieki nad dziećmi i pomimo załączonych dokumentów wydał decyzję odmowną bez weryfikacji. Skarżący zwracał uwagę, że nigdzie nie jest napisane że opieka naprzemienna musi być równa. W jego przypadku opieka odbywa się w okresach cyklicznych, co dwa tygodnie, poniedziałki i czwartki i dokładnie są opisane wszystkie święta i wakacje po 50% czasu z matka i ojcem. W związku z tym żądał przyznania świadczenia proporcjonalnie do czasu, który spędzał z dziećmi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów podlegała oddaleniu w całości jako bezzasadna. Podstawę materialnoprawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195; dalej zwanej także jako: u.p.p.w.d.). Stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy w przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18 - tego roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Zgodnie zaś z przepisem art. 2 pkt 16 rodzina w rozumieniu ustawy - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Kolejno, art. 22 ww. ustawy, który stanowi, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Stosownie zaś do przepisu art. 15 ust. 1 ww. ustawy jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Zgodne z treścią art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015r., poz. 2082 ze zm.) dalej jako: k.r.i o., w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a k.r. i o.). Inne przepisy ustawy, które regulują kwestie związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. I tak, np. art. 582 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1822), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami. Powyższe regulacje prawne wskazują, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem. Oceniając stan faktyczny sprawy należy zważyć, że pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016r., natomiast wyrok orzekający rozwód został wydany w dniu 9 marca 2015r. Przyjmowanie założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne. Taka wykładnia pojęcia opieki naprzemiennej, o której mowa w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., skutkowałaby koniecznością wystąpienia do sądu powszechnego, w każdym przypadku realizowania pieczy nad dziećmi przez obojga rozwiedzionych rodziców, czy też żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu o wydanie w stosunku do realizowanej przez nich pieczy naprzemiennej, o orzeczenie w którym sąd ten musiałby wprost orzec o opiece naprzemiennej i w taki też sposób ją określić. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, jak również cel ustawy oraz regulacje związane z możliwością szybkiego otrzymania wskazanej pomocy, wykładnia wyłącznie literalna, nie znajduje oparcia w celach systemowych wskazanych przepisów. Konieczność przedstawienia orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej oznaczałaby każdorazowo wystąpienie do sądu z takimi żądaniami, oraz koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla rozpoznania spawy. Jak ustaliły organy, wnioskodawca jest osobą rozwiedzioną (wyrok Sądu Okręgowego[...]), jest ojcem G., J. i R. F. Dzieci zgodnie z wyrokiem rozwodowym zamieszkują z matką. W wyniku skierowania przez Sąd sprawy do postępowania mediacyjnego strony zawarły w dniu [...] grudnia 2014r. ugodę oraz zawarły porozumienie ustalając Plan wychowawczy. Plan wychowawczy opisuje dokładnie gdzie i kiedy przebywają dzieci i kto sprawuje nad nimi opiekę. W przypadku skarżącego opieka odbywa się w okresach cyklicznych, co dwa tygodnie od piątku od godz. 19.00 do niedzieli do godziny 19.00, poniedziałki i czwartki od 18.30 do 21.00, wszystkie święta, ferie, wakacje po 50% czasu z matką i ojcem. Takimi danymi przedstawionymi przez wnioskodawcę dysponował organ I i II instancji. Należy zważyć, że zakres opieki faktycznej ojca jest mniejszy niż opieka faktyczna wykonywana przez matkę dzieci. Wnioskodawca nie podnosił też, że sprawuje opiekę nad dziećmi w zakresie szerszym niż wynika to z Planu wychowawczego z dnia [...] grudnia 2014r. Zdaniem wnioskodawcy winien on jednak otrzymać świadczenie proporcjonalne do okresu sprawowania bezpośredniej opieki na dziećmi. W ocenie Sądu decyzja zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji odpowiadała prawu bowiem zakres faktycznie wykonywanej opieki ze strony ojca był mniejszy niż opieka wykonywana przez matkę, co wykluczało przyjęcie opieki naprzemiennej. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że naprzemienne sprawowanie opieki polega na tym, iż dziecko w ramach powtarzających się okresów zamieszkuje u każdego z rodziców, nie zamieszkując na stałe tylko z jednym z nich. Opieka naprzemienna powinna zatem uwzględniać porównywalne okresy przebywania dziecka z każdym z rodziców, w powtarzających się cyklach np. tygodniowym, dwutygodniowym, miesięcznym. Koncepcja opieki naprzemiennej zakłada, że opiekę nad dzieckiem w równym stopniu sprawują oboje rodzice. Zdaniem Sądu, jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się proporcjonalnych (porównywalnych) okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi, to jedynie wówczas będą podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna należy do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze. Jednakże, stan faktyczny tej sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący. Wnioskodawca przedłożył Plan wychowawczy i na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie twierdził, że wykonuje opiekę w zakresie szerszym niż wynikało to z ww. Planu. Zakres wykonywanej opieki rodzicielskiej był natomiast wyraźnie mniejszy niż zakres opieki sprawowanej przez matkę dzieci wnioskodawcy. Chybionym okazały się zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Organy zebrały w sprawie pełen materiał oraz odniosły się do kwestii związanych z wykładnią znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów (art. 7 k.p.a., art. 8 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.). Organy ustaliły, że wnioskodawca nie sprawował opieki naprzemiennej w rozumieniu ustawy. Nie doszło też do naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącego ze względu na płeć. Wnioskodawca nie sprawował faktycznie opieki nad dziećmi, która w zakresie proporcjonalności odpowiadałaby opiece sprawowanej przez matkę, co za tym idzie nie wystąpiła w sprawie opieka naprzemienna. Ustawodawca natomiast uzależnił przyznanie świadczenia w zależności od przesłanki proporcjonalności sprawowanej opieki ("opieki naprzemiennej") a nie od płci. Przesłanka ta obowiązuje w równym stopniu zarówno mężczyzn - ojców jak i kobiety- matki. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.