I SA/Wa 1982/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi U. C. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmawiające uznania zarzutów wniesionych przez U. C. w dniu [...] czerwca 2007 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego przymusowego wykonania obowiązku wydania nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina D., stanowiącej działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 , zapisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. na rzecz Skarbu Państwa. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie [...], stanowiącej własność U. C. Pismem z dnia 15 listopada 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o pilne wszczęcie postępowania egzekucyjnego mającego na celu eksmisję właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Na powyższe postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł zażalenie do Ministra Transportu i Budownictwa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o zwrocie podania z dnia 15 listopada 2005 r. uznając, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż roszczenie dotyczące ochrony prawa własności może być dochodzone jedynie na drodze cywilnoprawnej przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad. Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 400/06 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd stwierdził, iż organ bezpodstawnie umorzył postępowanie egzekucyjne - błędnie przyjmując, że egzekucja administracyjna przedmiotowego obowiązku jest niedopuszczalna, a ponadto umorzył postępowanie egzekucyjne, które nie zostało wszczęte, a powinno być wszczęte z urzędu. Rozpoznając ponownie sprawę - zgodnie z wytycznymi Sądu - Wojewoda [...] upomnieniem z dnia 30 maja 2007 r. wezwał U. C. - zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - do wykonania obowiązku wydania wywłaszczonej nieruchomości. Następnie w dniu [...] czerwca 2007 r. Wojewoda - działając na podstawie art. 26 § 4 w/w ustawy - wydał tytuł wykonawczy, który doręczono zobowiązanej wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w dniu 13 czerwca 2007 r. i z tym dniem – zgodnie z art. 26 § 5w/w ustawy - nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 20 czerwca 2007 r. (data pierwszej prezentaty) U. C. wniosła o umorzenie wszczętego postępowania egzekucyjnego - zgłaszając zarzuty dotyczącego przymusowego wykonania obowiązku wydania przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej jej własność. Podniosła, że decyzja wywłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. - będąca w niniejszej sprawie podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego - w istocie nie nałożyła na nią, jako dotychczasowego właściciela nieruchomości, żadnych obowiązków, które mogłyby być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. Ponadto zarzuciła, że ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz.627 ze zm.) oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2571 ze zm.) nie może stanowić podstawy wydania tytułu wykonawczego, bowiem nie nastąpiła wypłata słusznego odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił uznania powyższych zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego przymusowego wykonania obowiązku wydania przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym są aktami normatywnymi, stanowiącymi podstawę do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek, nie stanowią natomiast podstawy wydania tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie, bowiem podstawą wydania tytułu wykonawczego była jego decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. Podniósł także, że treść obowiązku podlegającego egzekucji - wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2007 r. - jest zgodna z określeniem tego obowiązku w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. Ponadto tytuł wykonawczy precyzuje, że obowiązek zobowiązanej polega na wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż wywłaszczenie skutkuje pozbawieniem prawa własności. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] U. C. wniosła zażalenie do Ministra Budownictwa podnosząc, że odmowa uznania jej zarzutów jest nieuzasadniona, bowiem takie rozstrzygnięcie w kwestiach istotnych dotyczących decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. mija się z prawdą i narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym, Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego postanowienia Minister podniósł, że stosownie do art. 4 w związku z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym wynikające z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, gdy przepis szczególny tak stanowi. Zgodnie zaś z art. 27 § 1 pkt 9 tejże ustawy, tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty - o których jest mowa w art. 33 ustawy - są podstawowym środkiem zaskarżenia przysługującym w postępowaniu egzekucyjnym. Strona kwestionująca toczące się postępowanie egzekucyjne może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w w/w art. 33. Minister wskazał także, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Natomiast wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów - powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister podkreślił również, że w piśmie z dnia 20 czerwca 2007 r. U. C. wskazała okoliczność stanowiącą zarzut w rozumieniu powołanego przepisu art. 33 pkt 3 ustawy - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia. Jednakże w niniejszej sprawie egzekucji podlega obowiązek wydania nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, wynikający z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. - a na zaistnienie obowiązku wynikającego z w/w decyzji wskazał wprost Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w - wiążącym dla organów orzekających - wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 400/06. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej decyduje ustalenie, we właściwości jakich organów pozostaje dany obowiązek. Przy tym chodzi o kompetencje do ustalenia obowiązku np. w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od publicznoprawnego albo cywilnoprawnego charakteru tego obowiązku. Elementem przesądzającym o poddaniu danego obowiązku egzekucji administracyjnej jest zatem ustalenie, czy wynika on z decyzji administracyjnej lub postanowienia wydanego w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innej procedury administracyjnej. Powyższe stanowisko potwierdza również treść art. 3 powołanej ustawy, który jednoznacznie stanowi, że egzekucję administracyjna stosuje się do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień właściwych organów. Przymusowe wyegzekwowanie przeniesienia posiadania wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do tego zobowiązany nie realizuje obowiązku wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej w sposób dobrowolny. Przeniesienie posiadania następuje wówczas w trybie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym Minister stwierdził, że wskazanie w tytule wykonawczym - jako aktu administracyjnego stanowiącego podstawę prawną obowiązku - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nie narusza art. 27 § 1 pkt 6 w/w ustawy, a tym samym zarzut oparty o art. 33 pkt 3 ustawy jest zupełnie nieuzasadniony. Na powyższe postanowienie U. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w niej, że organ drugiej instancji działał niesprawiedliwie, dowolnie interpretując treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 400/06 - że o obowiązku podlegającym egzekucji administracyjnej decyduje tylko właściwość organów, natomiast pomijając fakt, że elementem przesadzającym o poddaniu egzekucji administracyjnej jest obowiązek, który powinien wynikać z decyzji administracyjnej i dotyczyć obu stron postępowania. Skarżąca podniosła ponadto, że organy I i II instancji naruszyły: - art. 33 ust. 3 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wybiórczo wskazując w tytule wykonawczym egzekwowany obowiązek wywłaszczenia za odszkodowaniem, który w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nie dotyczy wszystkich właścicieli wywłaszczanej nieruchomości; - art. 18 a ust. 1 zd. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - poprzez nie ustalenie i nie wypłacenie należnej waloryzacji, która jest ustawowym uprawnieniem wynikającym z ustawy o autostradach płatnych; - art. 25 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez nie przeprowadzenie kontroli przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzyciela i organ egzekucyjny, w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postanowienie Ministra Budownictwa utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające uznania zarzutów wniesionych przez U. C. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego przymusowego wykonania obowiązku wydania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie uznały - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko - że zarzut skarżącej dotyczący określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia - jest zupełnie niezasadny. Treść obowiązku podlegającego egzekucji wskazana w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2007 r. jest zgodna z określeniem tego obowiązku w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. Ponadto tytuł wykonawczy precyzuje, że obowiązek zobowiązanej polega na wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż wywłaszczenie skutkuje pozbawieniem prawa własności. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego stwierdzić należy, że argumenty organów nie budzą żadnych zastrzeżeń merytorycznych. Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organów, iż zgodnie z art. 2 §1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej "ustawą"- zakresem tego postępowania objęte są obowiązki niepieniężne pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego. O tym czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej decyduje ustalenie we właściwości jakich organów obowiązek ten pozostaje. Elementem przesądzającym o poddaniu danego obowiązku egzekucji administracyjnej jest zatem ustalenie, czy wynika on z decyzji administracyjnej lub postanowienia wydanego w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innej procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie egzekucji podlega obowiązek wydania nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, wynikający z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wywłaszczającej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość z przeznaczeniem na pas drogowy autostrady [...]. W sytuacji, gdy podmiot do tego zobowiązany nie realizuje obowiązku wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej w sposób dobrowolny, następuje przymusowe wyegzekwowanie przeniesienia posiadania wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzić więc należy, że wskazanie w tytule wykonawczym - jako aktu administracyjnego stanowiącego podstawę prawną obowiązku - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nie narusza art. 27 § 1 pkt 6 ustawy, a tym samym zarzut oparty o treść art. 33 pkt 3 ustawy jest nieuzasadniony. Postępowanie egzekucyjne było prowadzone przez organ prawidłowo, nie pojawiły się żadne nieprawidłowości, które powodowałyby jego wadliwość. Minister Budownictwa słusznie orzekł więc o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody [...], odmawiającego uznania zarzutów wniesionych przez U. C., dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego odnośnie przymusowego wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Konkludując, stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje postanowienia nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). .