I SA/Wa 1982/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. Z., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za udział w [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2, zajętej pod publiczną drogę gminną ul. [...] w L., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Przedmiotowa nieruchomość jako działka nr [...] o obszarze [...] m2 stanowiła własność P. i B. małż. Z. na zasadach wspólności ustawowej do 1/3 części, S. i I. małż. Z. na zasadach wspólności ustawowej do 1/3 części oraz J. i M. D. na zasadach wspólności ustawowej do 1/3 części. Po śmierci P. Z. spadek po nim nabyła żona B. w 4/16 części oraz dzieci: J. L., A. K., B. Z. i S. Z. po 3/16 części każde z nich (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 2000 r. sygn. akt [...]). Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. B. Z. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę i odszkodowania za część ww. nieruchomości zajętej pod drogę - ul. [...] w L. Zaś pozostali ww. spadkobiercy P. Z. nie złożyli wniosku o odszkodowanie, jak również nie upoważnili matki B. Z. do wystąpienia w ich imieniu. Wnioski o odszkodowanie w ustawowym terminie złożyli też pozostali współwłaściciele nieruchomości – tj. S.i I. małż. Z. oraz J. i M. małż. D. Postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], [...] i [...], Starosta [...] zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji deklaratoryjnej. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2 w L. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz M. i J. małż. D. w wysokości [...] zł za udział 8/24 części przedmiotowej nieruchomości, na rzecz I. i S. małż. Z. w wysokości [...] zł za udział 8/24 części w nieruchomości i na rzecz B. Z. w wysokości [...] zł za udział 5/24 części w nieruchomości zajętej pod drogę gminną - ul. [...], zobowiązując do jego wypłaty Gminę L. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki przewidziane w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Natomiast kwotę przyznanego odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2011 r. sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego W. L. Starosta uznał, Iż rzeczoznawca majątkowy przyjmując do wyceny podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zastosował się do znowelizowanego przepisu § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W jego ocenie przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony dla właściwego celu tj. określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogę, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie zawierał błędów formalnych, zatem mógł być wykorzystany do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. Z. kwestionując ustalenie odszkodowania za udział 5/24 części w nieruchomości, zamiast 8/24 części nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że składając wniosek o odszkodowanie była przekonana, że prawo do odszkodowania za drogę, po zmarłym mężu, przysługuje tylko jej, dlatego pozostali spadkobiercy nie złożyli wniosku. W następstwie rozpoznania tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2012 r. budzi zastrzeżenia co do prawidłowości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że niezrozumiałym jest dlaczego nie zawężono rynku tylko do transakcji z obszaru L., skoro przedmiot wyceny znajduje się w L. (w pierwszej kolejności grunty przejęte pod drogi, a w razie ich braku - o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych). Jednocześnie wskazał, że trudnym do zaakceptowania jest założenie na str. 9-10 operatu: "dla wyrównania różnicy cenowej nieruchomości gruntowych w obu miastach (L. i N.) obliczono współczynnik korekcyjny, porównując ceny nieruchomości w L. z cenami nieruchomości w N. Z powodu braku transakcji innymi nieruchomościami, obliczenia oparto na nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską". Niejasne jest więc, jakie działki rzeczoznawca zakwalifikował do porównań - działki tzw. drogowe, czy także działki inwestycyjne z zupełnie innej lokalizacji. Podniósł, że baza danych z N. na str. 11 operatu jest niespójna - pierwsza transakcja dotyczy działki o przeznaczeniu - AP, a pozostałe - MU (mieszkaniowo- usługowe). Cena tej pierwszej działki jest 2 razy niższa od drugiej najtańszej w zbiorze - i nic dziwnego, gdyż wg obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. oznaczenie "AP" dotyczy terenów produkcyjno - przemysłowych, drobnej wytwórczości przetwórstwa, magazynów, składów, baz". Działka ta ma więc inne przeznaczenie niż droższe działki mieszkaniowe, czy mieszkaniowo-usługowe z tego obszaru. Wojewoda zwrócił uwagę na duży rozrzut cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych z N. przyjętych w tabeli na str. 10 (C max =180zł/m2; C min = 65 zł/m2). Zakres delta C (różnica kwotowa między ceną najwyższą a najniższą) prawie 3-krotnie przekracza cenę minimalną (65 zł/ m2). Jego zdaniem taka sytuacja może mieć miejsce wówczas gdy zbiór danych przyjętych do obliczeń jest wewnętrznie niespójny. Działka nr 1 w tab. na str. 10 rażąco odbiega poziomem ceny od pozostałych 11 obiektów porównawczych i w ocenie organu odwoławczego trudno znaleźć racjonalne przesłanki do jej przyjęcia do obliczeń, gdyż jej cena transakcyjna opiewała zaledwie na 46 % ceny średniej w przyjętym zbiorze. W związku z powyższym stwierdził, że istnieje uzasadniona obawa, że przyjęte kontrowersyjne założenia rzeczoznawcy majątkowego wpłynęły znacząco na zaniżenie wyniku wyceny. Konkludując Wojewoda podniósł, że skoro podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy, który pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzenia tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. A operat powinien być sporządzony zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) w korelacji z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba zlecenia sporządzenia na nowo operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L. zarzucając jej naruszenie: 1. przepisu art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 oraz ust. 4 i z § 36 ust. 2, ust. 3, ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, poprzez uznanie, że założenia przyjęte w tym dokumencie doprowadziły do zaniżenia wyniku wyceny podczas gdy były one zgodne z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia, co doprowadziło do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.; 2. przepisu art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji; w oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. uchylająca decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012r. ustalającą odszkodowanie za udział w [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 , zajętej pod drogę publiczną gminy – ul. [...] w L. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Kwestią sporną jest natomiast kwota ustalonego w sprawie odszkodowania, która jest efektem kryteriów zastosowanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Jednocześnie stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) – powoływana dalej jako "ugn", ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W sprawie niniejszej, podstawę dla ustalenia odszkodowania za udział w 21/24 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 , zajętej pod drogę publiczną gminy – ul. [...] w L. stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. z dnia [...] listopada 2011 roku. Oceniając ten operat, organ w niniejszej sprawie uznały, że ustala on w sposób wymagany przez prawo wartość przejętej nieruchomości. Oceny tej nie podzielił organ II instancji zarzucając, iż operat budzi zastrzeżenia co do prawidłowości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że niezrozumiałym jest dlaczego nie zawężono rynku tylko do transakcji z obszaru L., skoro przedmiot wyceny znajduje się w L. (w pierwszej kolejności grunty przejęte pod drogi, a w razie ich braku - o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych). Jednocześnie wskazał, że trudnym do zaakceptowania jest założenie na str. 9-10 operatu: "dla wyrównania różnicy cenowej nieruchomości gruntowych w obu miastach (L. i N.) obliczono współczynnik korekcyjny, porównując ceny nieruchomości w L. z cenami nieruchomości w N. Wojewoda zwrócił uwagę na duży rozrzut cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych z N. przyjętych w tabeli na str. 10 (C max =180zł/m2; C min = 65 zł/m2). Zakres delta C (różnica kwotowa między ceną najwyższą a najniższą) prawie 3-krotnie przekracza cenę minimalną (65 zł/ m2). Jego zdaniem taka sytuacja może mieć miejsce wówczas gdy zbiór danych przyjętych do obliczeń jest wewnętrznie niespójny. Działka nr [...] w tab. na str. 10 rażąco odbiega poziomem ceny od pozostałych 11 obiektów porównawczych i w ocenie organu odwoławczego trudno znaleźć racjonalne przesłanki do jej przyjęcia do obliczeń, gdyż jej cena transakcyjna opiewała zaledwie na 46 % ceny średniej w przyjętym zbiorze. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że istnieje uzasadniona obawa, że przyjęte kontrowersyjne założenia rzeczoznawcy majątkowego wpłynęły znacząco na zaniżenie wyniku wyceny. Oceny tej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela. W operacie rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Analizując rynek lokalny rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na dzień sporządzania operatu nie odnotowano transakcji dotyczących nabywania nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi wobec czego wartość nieruchomości określił przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów sąsiednich tj. przeznaczenie pod zabudowę siedliskową, co w warunkach strefy miejskiej odpowiada przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dokonując wyceny rzeczoznawca wybrał 12 nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, przeznaczenia i infrastruktury technicznej. Położone są one nie na terenie L., ale na terenie rynku regionalnego. Przy czym znowelizowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. (Dz.U. z 2011r., nr 165, poz. 985) rozszerza rynek nieruchomości o rynek regionalny, co daje rzeczoznawcy możliwość uzyskania większej ilości danych potrzebnych do wyceny oraz przy metodzie korygowania ceny średniej dopuszcza branie danych transakcji z rynku położonego poza obszarem położenia nieruchomości wycenianej. Zmiany weszły w życie w dniu 26 sierpnia 2011r., więc w dacie sporządzania niniejszego operatu już obowiązywały. Prawidłowo rzeczoznawca przyjął współczynnik korekcyjny, bowiem w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, które uwzględniają różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W przedmiocie zarzutu znacznej różnicy ceny transakcji nieruchomości porównawczych z obszaru N., należało wskazać, że rzeczoznawca nie ma wpływu na kształtowanie cen na danym rynku, ma natomiast zebrać szczegółowe informacje o zaistniałych transakcjach i przedstawić je w operacie, co w niniejszej sprawie uczynił. Organ II instancji zarzucał, też że z powodu braku transakcji innymi nieruchomościami, obliczenia oparto na nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską". Niejasne jest więc, jakie działki rzeczoznawca zakwalifikował do porównań - działki tzw. drogowe, czy także działki inwestycyjne z zupełnie innej lokalizacji. Organ podnosił, że baza danych z N. na str. 11 operatu jest niespójna - pierwsza transakcja dotyczy działki o przeznaczeniu - AP, a pozostałe - MU (mieszkaniowo- usługowe). Cena tej pierwszej działki jest 2 razy niższa od drugiej najtańszej w zbiorze, według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. oznaczenie "AP" dotyczy terenów produkcyjno - przemysłowych, drobnej wytwórczości przetwórstwa, magazynów, składów, baz". Działka ta ma więc inne przeznaczenie niż droższe działki mieszkaniowe, czy mieszkaniowo-usługowe z tego obszaru. Rzeczoznawca jednoznacznie wskazał, że z powodu braku dostatecznej ilości transakcji nieruchomości drogowych na ternie rynku lokalnego, do wyceny wykorzystał transakcje nieruchomościami drogowymi jakie miały miejsce na terenie N. w latach 2009-2011. N. położony jest bardzo blisko L. (dwie gminy powiatu graniczą z N.), pełni taką samą funkcję administracyjną jak L. i mimo mniejszej powierzchni i liczby ludności jest rynkiem porównywalnym (str. 9 operatu). Zatem, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. Natomiast zarzuty dotyczące wiadomości specjalistycznych organ odwoławczy mógł realizować w trybie art. 157 rozporządzenia poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę merytoryczną złożonego operatu szacunkowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepis powyższy, wskazując w swej treści organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jako podmiot uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, nie wyłącza jednocześnie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r. I OSK 173/11). Ocena ta nie może jednak dotyczyć wiadomości specjalistycznych, zawartych w oparcie, który sporządzony jest w sposób logiczny, operacie prawidłowym od strony formalnej i zgodnym z obowiązującymi przepisami. Uznając zatem, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy był prawidłowy, zasadnie organ pierwszej instancji uznał jego wartość dowodową i ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość na podstawie zawartej w nim oceny. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie, nie dopatrzył się aby sporządzony w sprawie operat naruszał przepisy obowiązującego prawa. Natomiast ocena dowodu w postaci operatu dokonana przez organ II instancji naruszała dyspozycję art. 80 k.p.a., poprzez zbyt daleko idącą ingerencję w wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy. Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji