I SA/Wa 1983/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania P. P. od decyzji Prezydenta [...], nr [...], z dnia [...] sierpnia 2015 r., odmawiającej przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. P. pismem z dnia [...] lipca 2015 r. wystąpiła o przyznanie jej pomocy materialnej oraz usługowej, na okres od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. w formie: I). od dnia [...] maja 2015 r. obligatoryjnego ubezpieczenia zdrowotnego w formie opłacenia składki ZUZ, ewentualnie o wydanie decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków NFZ oraz zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie. II. od dnia [...] sierpnia 2015 r. na okres 6-miesięcy: 1. zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie, jako wyrównanie kwoty zasiłku stałego do minimum socjalnego; 2. zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu żywności w minimum 1/4 wysokości [...] zł miesięcznie; 3. zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia, rehabilitacji, badań diagnostycznych nie refundowanych przez NFZ i zakupu leków, ziół w wysokości [...] zł. miesięcznie, ewentualnie pokrycie minimum 1/4 wysokości, tj. [...] zł miesięcznie; 4. zasiłku celowego na pokrycie kosztów wykonania okularów w wysokości [...] zł. jednorazowo; 5. zasiłku celowego na pokrycie kosztów opłacenia transportu wraz z opiekunem w wysokości [...] zł miesięcznie; 6. zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu kuponu doładowującego kartę telefoniczną w wysokości [...] zł miesięcznie; 7. zasiłku celowego na pokrycie pełnych kosztów opłacenia świadczeń za mieszkanie w wysokości [...] zł miesięcznie; 8. specjalnego zasiłku celowego na pokrycie długu w opłatach mieszkaniowych; 9. zasiłku celowego na pokrycie realnych kosztów energii elektrycznej w wysokości [...] zł. jednorazowo; 10. zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu środków czystości i higieny osobistej w wysokości [...] zł miesięcznie; 11. usługi opiekuńczej polegającej na pomocy w zaspokajaniu potrzeb życiowych w samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa domowego; 12. usługi remontowo - sprzątającej wg zasad misji i założenia [...] Programu Działań na Rzecz Osób Niepełnosprawnych na lata 2010-2020; 13. zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu modemu oraz kosztów kaucji w wysokości [...] zł jednorazowo. Prezydent [...] decyzją, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2015r., odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów wykonania okularów, kosztów opłacenia transportu wraz z opiekunem, kosztów zakupu kuponu doładowującego kartę telefoniczną, pełnych kosztów opłacenia świadczeń za mieszkanie, kosztów na pokrycie długu w opłatach mieszkaniowych, kosztów zakupu modemu. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni stale korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Jednocześnie organ wskazał, że na 2015 r. Ośrodek dysponuje na zasiłki celowe kwotą [...] zł, co stanowi miesięcznie [...] zł. Miesięcznie z pomocy udzielanie w formie zasiłków celowych korzysta ok. [...] rodzin, co daje średnią kwotę na rodzinę [...] zł. Ośrodek dysponuje na zasiłki celowe na dożywianie kwotą [...] zł, co stanowi miesięcznie [...] zł. Z tej formy pomocy miesięcznie korzysta ok. [...] rodzin, co daje średnią kwotę świadczenia na rodzinę w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji, P.P. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1- 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 163, z późn. zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. [...]Powyższe nie oznacza jednak, że po stronie ubiegającej się o pomoc, istnieje roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa, a wręcz przeciwnie, organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien, zatem kierować się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeśli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Orzekając w ramach tego uznania organ kieruje się nie tylko oceną potrzeb uprawnionego, ale również oceną własnych możliwości, mając na względzie także potrzeby innych uprawnionych. Kolegium wskazało, że z przepisu art. 3 ust. 3-4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, jak również potrzeby te powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną pomocą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków beneficjenta i członków jego rodziny. Kolegium podkreśliło, że Wnioskodawczyni nie została pozbawiona pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej. Prezydent [...] w wyniku rozpoznania ww. wniosku z dnia [...] lipca 2015r. przyznał wsparcie finansowe P. P., tj.: 1) decyzją Nr [...] potwierdził prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia od dnia [...].08.2015 do dnia [...].11.2015r.; 2) decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. został przyznany P. P. zasiłek okresowy od dnia [...].08.2015 do dnia [...].09.2015 w kwocie [...] zł miesięcznie; 3) decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. zostało przyznane P. P. w miesiącu sierpniu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z przeznaczeniem na miesiąc sierpień i wrzesień w kwocie [...] zł; 4) decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. przyznał w miesiącu [...] 2015r. zasiłek celowy z przeznaczeniem na: dofinansowanie kosztów leczenia, rehabilitacji, badań diagnostycznych, zakupu leków i ziół w kwocie [...] zł., kosztów zakupu środków czystości i higieny osobistej w kwocie [...] zł., pokrycie połowy kosztów energii elektrycznej w kwocie [...] zł. Ponadto z uwagi na wskazaną w uzasadnieniu kwotę środków finansowych, którymi dysponuję Ośrodek w stosunku do liczby osób korzystających ze wsparcia, udzielenie pomocy Skarżącej w rozmiarze przez nią oczekiwanym jest niemożliwe. Na powyższą decyzję P. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi, strona wskazała na swój zły stan zdrowia oraz ciężką sytuacją finansową w jakiej się znalazła. Zarzuciła organom "zaplanowane z premedytacją działanie na szkodę jej interesu prawnego, prywatnego oraz materialnego, powielanie i posługiwanie się kłamstwem poprzez przeinaczanie oświadczeń w celu sfałszowania dokumentów państwowych (...) celem m.in. wprowadzenia w błąd kolejnych organów odwoławczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zatem, w myśl ww. przepisu, zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Tym samym z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i na co słusznie powołuje się organ, powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Reasumując powyższe należy wskazać, iż pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazły. Jednocześnie udzielenie tej pomocy zmierzać ma do usamodzielnienia się tychże osób. Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo organu da oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Należy również podkreślić, że świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Ponadto udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów wykonania okularów, opłacenia transportu wraz z opiekunem, zakup doładowania do telefonu, opłacenia świadczeń za mieszkanie w pełnej wysokości oraz opłacenia powstałego za nie długu jak również zakupu modemu. P. P. jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie uzyskuje dochodu. Skarżąca mieszka w trzypokojowym mieszkaniu wraz z matką, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że wniesiona skarga jest bezzasadna. Z jednej strony podkreślenia wymaga, że żadne ze zgłoszonych żądań a w szczególności zakup modemu, zakup doładowania do telefonu jak również opłacenie świadczeń za mieszkanie w pełnej wysokości i opłacenia powstałego długu nie może być uznany za niezbędną potrzebę bytową. Pojęcie "bytowanie" jest co do zasady utożsamiane z zachowywaniem życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, zadość której czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (por. W. Maciejko, [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 178–179). W art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazał przykładowe cele, które usprawiedliwiają przyznawanie tego zasiłku. Stanowią one zarazem istotną wskazówkę interpretacyjną oraz punkt odniesienia dla zakwalifikowania innych wydatków jako niezbędnych potrzeb bytowych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, CBOSA). Bez wątpienie niezaspokojenie potrzeb wskazanych wyżej nie stanowi żadnego zagrożenia dla egzystencji Skarżącej. Także pozostałe żądania P. P. tj. pokrycie przez organ pomocowy kosztów wykonania okularów oraz opłacenie jej transportu wraz z opiekunem pozostają, w ocenie Sądu, poza pulą podstawowych potrzeb życiowych, które zobowiązany byłby pokryć MOPS. Jeśli bowiem założenie nowych szkieł jest Skarżącej niezbędne z przyczyn zdrowotnych, powinna je wykonać w ramach należnych jej świadczeń z NFZ, a pokrycie kosztów transportu wraz z opiekunem nie jest z kolei potrzebą, której zaspokojenie zostało udokumentowane w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto , jak słusznie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie, Skarżąca od lat korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej i stale otrzymuje pomoc finansową na pokrycie jej licznych potrzeb. Dowodem na powyższe jest zawarte w uzasadnieniu decyzji wyliczenie przyznanej jej pomocy w okresie bezpośrednio korespondującym z datą kontrolowanego orzeczenia. Dokumentuje to okoliczność, że P. P. jest stałą beneficjentką organu oraz, że nie została pozostawiona bez bezpośredniej pomocy, która to pomoc, z uwagi na opisane w decyzji ograniczone możliwości Ośrodka, nie może być przyznawana jej w oczekiwanej wysokości. Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu, że nie każda potrzeba osób zwracających się o pomoc może zostać w pełni zaspokojona , w szczególności z tym założeniem , że zgłaszane potrzeby osób i rodzin mogą zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Reasumując wskazać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie właściwie przeprowadziły postępowanie administracyjne oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego i dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasadnie również wskazały, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organu administracji i nie rodzi dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, gdyż celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy pomocy w wysokości przez niego oczekiwanej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.