I SA/Wa 1985/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za niedopuszczalne 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. E. i S. J. wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonych we wsi [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW [...] na [...] działek. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do ich prawidłowego funkcjonowania. Na skutek uprawomocnienia się powyższej decyzji Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie mające na celu ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości położonej we wsi [...]. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ustalił opłatę adiacencką i zobowiązał E. i S. J. do jej wniesienia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. S. J. wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skarg na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu swego wniosku powołał się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, że skargi na które powołał się S. J. we wniosku o zawieszenie postępowania dotyczą odpowiednio postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wójta Gminy [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosku strony z dnia [...] marca 2013 r. o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego oraz skargi na postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania od stanowiska zajętego w piśmie Wójta Gminy [...] w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającym umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto, powołując się na przepis art. 97 pkt kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt wskazał, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w opisanym zakresie nie zależy od wyniku postępowania przed sądem administracyjnym, który to wynik nie jest zagadnieniem wstępnym w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu S. J. złożył zażalenie do organu wyższego stopnia. W zażaleniu wniósł o uchylenie postanowienia Wójta Gminy [...] i wskazał, że prawomocne rozpatrzenie przez sąd administracyjny skarg na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. , nr [...] i nr [...] stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, gdyż rzutuje na możliwość prowadzenia tego postępowania oraz ma wpływ na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć zapadłych w tym postępowaniu. Po zapoznaniu się z powyższym zażaleniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, uznało je za niedopuszczalne. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepis art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 kwietnia 2011 r. przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, stronie służy zażalenie. Wskazał przy tym, że dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 kpa sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 t. (tj. od wejścia w życie zmiany przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć, zdaniem organu, na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Zdaniem Kolegium wykładając obecnie treść art. 101 § 3 kpa należy mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii zawieszenia postępowania, która ma istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi o wstrzymanie toku postępowania. Brak jest w ocenie organu, takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ wskazał poza tym, że wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 kpa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania "towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, ze brak jest uzasadnienia do zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowo interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu na tle powołanego przepisu art. 194 § 1 pkt 3 ppsa nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte zaś w kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię. Pismem z dnia 18 lipca 2013 r. S. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 i wskazał, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne zgodnie z art. 101 § 3 kpa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa". Kontrolując zaskarżone postanowienie według wskazanych wyżej kryteriów, skargę uznać należało za uzasadnioną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. uznające za niedopuszczalne zażalenie S. J. od postanowienia Wójta Gminy [...] odmawiającego zawieszenia postępowania, wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – powoływany dalej jako "kpa". Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 101 § 3 kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że co do zasady sprawa zawieszenia postępowania obejmuje swym zakresem, zdaniem Sądu, nie tylko rozstrzygnięcie organu o zawieszeniu postępowania ale również postanowienie o podjęciu postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, oraz o odmowie zawieszenia postępowania. Przy czym należy mieć na względzie, że w związku z wprowadzoną nowelizacją omawianego przepisu, a także uzasadnieniem do tej zmiany, ustawodawca wprowadził ograniczenie odnośnie postanowień, od których przysługuje środek zaskarżenia. Ograniczenie to jednak dotyczy jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Zmieniając bowiem jego brzmienie ustawodawca rozdzielił niejako sprawy zawieszenia postępowania na te, które dotyczą zawieszenia spraw będących w toku, a zatem zarówno zawieszenia jak i odmowy oraz na orzeczenia dotyczące podjęcia już zawieszonego postępowania tj. podjęcia i odmowy podjęcia. Przy czym konstruując ten przepis pominął postanowienie o podjęciu postępowania pozostawiając jedynie sprawy dotyczące zawieszenia (zatem analiza czy wystąpiły przesłanki do zawieszenia toczącego się przed organem postępowania, czy też nie) oraz postanowienie o odmowie jego podjęcia. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia również § 1 tego artykułu, który rozróżnia postanowienia wydane w sprawie zawieszenia postępowania od postanowień dotyczących kwestii podjęcia postępowania już zawieszonego. Badając problem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, nie sposób również przychylić się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, w którym prezentuje ono pogląd podobieństwa regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 ppsa, a co za tym idzie analogicznego rozwiązania kwestii zaskarżalności postanowień. Przepis art. 194 § pkt 3 ppsa mówi bowiem o postanowieniach "których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania" natomiast art. 101 § 3 kpa mówi o postanowieniach wydanych w "sprawie zawieszenia postępowania". Użycie przez ustawodawcę w obu tych przepisach dwóch różnych zwrotów, bo niewątpliwie "przedmiot" i "sprawa" są pojęciami różnymi, wprost wskazuje na różne cele tych przepisów. Stosownie zatem analogii jest zgoła nie trafione. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ponadto stanowisko Naczelnego sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 13 marca 2013 r., sygn.. akt II OSK 452/13, w którym Sąd stwierdził, że uznanie, iż wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie wyłączające możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, mogą mieć zastosowanie również do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, jest ograniczeniem gwarancji procesowych prawa obywatela. W tej sytuacji uznać należało, że podniesione w zaskarżonym postanowieniu argumenty za stwierdzeniem niedopuszczalności zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, są chybione a stwierdzając niedopuszczalność zażalenia S. J. organ naruszył art. 101 § 3 oraz art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.