I SA/Wa 1985/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie o ustanowienie w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hip.nr [...], w części dotyczącej gruntu włączonego w granice działki ew nr [...] z obr. [...]. Postanowienie to wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego: Nieruchomość [...] oznaczona nr hip. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiła przeddekretową własność S. S., który na mocy aktu z [...] czerwca 1948 r. nr 1650 r. zbył ją na rzecz S. B. [1] ([...]%), S. B. [2] ([...]%) i A. S. ([...]%). S. i S. B. [2] oraz A. S. w dniu [...] czerwca 1948 r. złożyli wniosek o przyznanie na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. własności czasowej przedmiotowego gruntu. Orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1966 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu d. nieruchomości o powierzchni [...] m2. W konsekwencji czego podlegał rozpoznaniu ich wniosek w części dotyczącej pozostałej powierzchni gruntu, na której zlokalizowany jest budynek , wzniesiony przed wejściem dekretu w życie. Umową darowizny i przelewu praw oraz roszczeń, sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] maja 1960 r. rep. [...], J. S. w imieniu A. M. (poprzednio S.) darował L. J. i A. D. małż. S. [...]% własności budynku położonego przy ul. [...] wraz z połową praw i roszczeń do gruntu dawnej nieruchomości hip. Nr [...]. Z kolei umową ustanowienia odrębnej własności lokali, sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] października 1960 r. rep. [...], lokal nr [...] w ww. budynku stał się własnością S. i S. małż. B., a lokal nr [...] L. i A. małż. S.. Kolejną umową z [...] listopada 1960 r. (rep. Nr [...]) S. i S. B. cały należący do nich lokal nr [...] wraz z wszelkimi przynależnościami i częściami składowymi oraz prawami i roszczeniami do połowy gruntu sprzedali B. C.. Warunkową zaś umową sprzedaży z [...] września 1964 r. (rep. Nr [...]) L. i A. małż. S. należący do nich lokal nr [...] wraz z przywiązanym do niego udziałem do domu i wszelkimi prawami, sprzedali S. K.. W § 4 pkt 2 tej umowy wskazano, że w razie niewykonania przez Prezydium prawa pierwokupu, umowa przeniesienia własności sprzedanej nieruchomości na kupującego może być dokonana po upływie trzymiesięcznego terminu od daty otrzymania przez Prezydium zawiadomienia o zawarciu niniejszej umowy. Umową darowizny z [...] września 1970 r. (rep [...]) S. K., cały należący do niego lokal nr [...] darował żonie A. K.. A. K. zmarła w 1996 r., ale postępowanie spadkowe po niej nie zostało przeprowadzone, o czym poinformował organ jej syn – P. K.. Zgodnie z treścią aktu notarialnego z [...] stycznia 2014 r. rep. [...] nr [...] i z wypisem Aktu Poświadczenia Dziedziczenia z [...] maja 2012 r. Rep. [...], J. C. i R. C. nabyli na podstawie ustawy po B. C. zmarłej [...] listopada 2011 r. spadek po [...] części każde z nich. W tym akcie dokonali też działu spadku po R. C. i B. C., w ten sposób, że J. C. nabywa w całości lokal nr [...] położony przy ul. [...] w [...] wraz z jego własnością udziałem w gruncie oraz wszelkimi prawami i roszczeniami do gruntu związanego z własnością przedmiotowego lokalu. W tym stanie rzeczy postanowieniem z [...] września 2013 r. nr [...] Prezydent [...] , działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., wobec braku kompletnej dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego, do czasu przedłożenia dokumentacji potwierdzającej stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej A. K. oraz umowy przeniesienia własności nieruchomości zawartej na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z [...] września 1964 r. Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. J. C. wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania. W następstwie rozpoznania tego żądania Prezydent [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r., odmówił podjęcia przedmiotowego postępowania, wskazując, iż przyczyna jego zawieszenia nie ustała. W motywach postanowienia Kolegium podkreślało, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Ze względu na istotę i skutki zawieszenia postępowania jego przesłanki muszą być interpretowane w sposób ścisły. W dalszej kolejności nawiązało do pojęcia zagadnienia wstępnego, które według poglądów doktryny obejmuje sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Takim w rozpoznawanej sprawie jest kwestia następstwa prawnego po A. K. oraz konieczność brak przedłożenia umowy przenoszącej własność lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Mając przy tym na względzie sekwencję następujących po złożenia wniosku dekretowego, na przestrzeni lat, czynności prawnych i poszczególnych zawieranych umów, Kolegium zwracało uwagę, że stronami aktualnie prowadzonego postępowania powinni być obok J. C. także następcy prawni A. K.. Owo następstwo prawne nie zostało jednak ustalone. Wobec czego zgodziło się z Prezydentem [...], że nie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenia postępowania wyrażona w postanowieniu z [...] września 2012 r. . Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu: a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi że organ może zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. b) błędną wykładnię, a w rezultacie niezastosowanie kanonu zasad ogólnych kpa tj. art 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 10 k.p.a., że nie znajdują one zastosowania, czym dopuścił się bezczynności co zostało potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2019 r. sygn. akt. SAB/Wa 20/19, Ponadto naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu; niezastosowanie art 77 § 1 k.p.a. co spowodowało, iż przy wydaniu postanowienia uznano iż sprawa wszczęta przez wstępną B. C. i J. C., jest związana z działaniami prawnymi zstępnych po A. K.. W obszernych motywach skargi zwracała min. uwagę, ze jej matka (B. C.) nabyła aktem notarialnym z [...] listopada 1960 r. własność nieruchomości lokalowej wraz z [...]%. udziałem w częściach wspólnych budynku i na skutek przelewu wszystkich praw i roszczeń do połowy gruntu wynikających z tego aktu nie ma podstaw prawnych do uzależniania jej działań prawnych od działań współwłaściciela. Wobec czego w jej ocenie uzależnienie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie własności czasowej do gruntu od działania innej osoby, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Z tych przyczyn wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu - na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. - zainicjowanego wnioskiem S. i S. B. [2] oraz A. S. z 1948 r. o przyznanie w trybie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do zabudowanego budynkiem, spełniającym warunki z art. 5 dekretu (statuujące go jako odrębną nieruchomość budynkową), gruntu przy ul. [...], w części w jakiej dotyczy on terenu włączonego w granice działki nr [...] z obrębu [...]. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że postępowanie spadkowe po jednym ze zmarłych następców prawnych przeddekretowego właściciela (a dokładniej rzecz ujmując następcy prawnego nabywców praw i roszczeń z dekretu) tj. A. K. - z powodu którego doszło do zawieszenia postępowania dekretowego - nie zostało dotychczas zakończone. Nie jest sporne również, że prawa ww. zmarłej do udziału w postępowaniu dekretowym (do chwili śmierci) wynikały z nabycia przez jej przedników odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz roszczeń dekretowych. Okoliczności te, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Skarżąca kwestionuje natomiast samą zasadność zawieszenia z tego powodu postępowania, o czym Prezydent [...] orzekł postanowieniem z [...] września 2012 r., które wobec jego niezaskarżenia uzyskało walor ostateczności. Godzi się zatem zwrócić uwagę, że podważaniu podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego służą co do zasady środki prawne kierowane przeciwko wydanemu w tym przedmiocie postanowieniu, a nie żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Zważywszy jednak na to, że organ administracji publicznej, stosowanie do art. 97 § 2 k.p.a., ma obowiązek podjąć postępowanie, gdy "ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie" przyjąć należy, że taki sam obowiązek ciąży na nim także wówczas, gdy w rzeczywistości powodów do zawieszenia nie było (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 czerwca 2012 r. II OSK 626/11, Lex nr 1252130; 19 marca 2009 r. II OSK 1375/08, Lex nr 529884). Stąd, w przypadku żądania podjęcia zawieszonego postępowania zgłoszonego przez stronę, mimo niekwestionowania przez nią w toku instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania, organ zobligowany jest do ponownego przeanalizowania uprzednio w tym zakresie zajętego stanowiska. Takiej analizy na gruncie rozpoznawanej sprawy Kolegium dokonało. Sformułowaną zaś przezeń ocenę, co do zaistnienia w sprawie potrzeby uprzedniego prawnego ustalenia spadkobierców zmarłej w toku postępowania strony, stanowiącego przeszkodę do prowadzenia i zakończenia postępowania zainicjowanego złożonym w trybie art. 7 dekretu wnioskiem, Sąd podziela. Wskazać wypada, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). Organ ma on także obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie znany jest pełen krąg osób posiadających interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Stronami postępowania dekretowego są zaś w świetle treści art. 7 ust. 1 dekretu byli właściciele gruntu lub ich następcy prawni oraz Skarb Państwa (ewentualnie Gmina). Chodzi tu przy tym o wszystkich byłych współwłaścicieli (ich następców prawnych). Należy mieć bowiem na uwadze, że współużytkowanie wieczyste (w przypadku wydania decyzji pozytywnej) będzie prawem przynależnym każdemu ze współużytkowników do całej nieruchomości gruntowej, tyle, że w odpowiednich udziałach. Z tego powodu o ich prawach rozstrzygać należy łącznie w jednym akcie. Innymi słowy nie jest możliwe prowadzenie postępowania dekretowego zmierzającego do ustalenie wspólnego prawa wyłącznie w odniesieniu do jednego ze współwłaścicieli i wydania w nim swego rodzaju rozstrzygnięcia częściowego ( a tego w istocie oczekuje skarżąca). Skoro zatem jedna ze stron zmarła w toku prowadzonego postępowania, a wezwanie ich spadkobierców do udziału w postępowaniu - wobec niezakończonego postepowania spadkowego - nie było możliwe, zachodziła podstawa do jego zawieszenia opisana w art. 97 § 1 k.p.a. do czasu ich ustalenia. W tym stanie rzeczy, wobec pozostawania nadal aktualnej przyczyny wstrzymującej możliwość rozpoznania sprawy dekretowej - mimo upływu przeszło 8 lat od zawieszenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania - Prezydent [...] nie miał innej możliwości niż odmówić obecnie jego podjęcia. Wydając zatem tej treści postanowienie, nie naruszył prawa. W konsekwencji czego nie naruszyło go również Kolegium utrzymując to postanowienie w mocy. Podniesiony natomiast w skardze zarzut naruszenia przez Kolegium art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest w tym przypadku o tyle chybiony, że zawieszenie postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie nastąpiło w oparciu o tę podstawę prawną – choć w uzasadnieniu skarżonego postanowienia można odnaleźć argumentacje do niej nawiązującą - ale w oparciu o przywołany wyżej art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Kwestia z kolei zwłoki w rozpoznawaniu żądania podjęcia zawieszonego postępowania, nie determinuje oceny legalności wydanego w efekcie tego żądania aktu. Była ona oceniana przy tym przez Sąd w wyroku z 8 maja 2019 r. I SAB/Wa 20/19 wydanym ze skargi na bezczynność. Kluczowe natomiast elementy stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia wpadkowego zostały w sprawie ustalone w sposób zgony z obiektywnie istniejąca rzeczywistością i znajduje on oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.pa. nie jest zasadny. Także sam brak powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed podjęciem zaskarżonego postanowienia i naruszenia w ten sposób art. 10 k.p.a., nie jest okolicznością wystarczającą do jego uchylenia. Zwłaszcza, że skarżąca poza sformułowaniem w tym względzie zarzutu, nie wskazuje dowodów i okoliczności, które gdyby organ zapewnił jej udział w postępowaniu by przedstawiła, a były one na tyle ważkie, że mogły doprowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia procesowego o innej treści niż zapadła. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz.2325 z zm., orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu jeśli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie.