I SA/Wa 1987/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wysokości zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent W. przyznał G. W. zasiłek stały od [...] 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie do odwołania. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], w ten sposób, że od lutego 2013 r. wysokość zasiłku stałego wynosi [...] zł miesięcznie. W dniu [...] marca 2013 r. G. W. wystąpiła z wnioskiem o zmianę wysokości zasiłku stałego związku z podwyższeniem wysokości alimentów wypłacanych dla córki M. W. z [...] zł na [...] zł. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] odmówił zmiany wysokości przyznanego G. W. zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2013 r. oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, że G. W. obecnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niezdolną do pracy z powodu wieku oraz orzeczonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na czas określony do [..] marca 2014 r. Nie posiada własnego miejsca zamieszkania i nocuje w mieszkaniu u znajomego, któremu w zamian za umożliwienie noclegów przekazuje [...] zł. miesięcznie. Przy czym G. W. posiada uprawnienia do świadczenia emerytalnego w wysokości [..] zł, jednakże z emerytury na wniosek wierzyciela (syna) potrącane są należności alimentacyjne w wys. [...] zł. Zatem wysokość emerytury wypłacanej G. W. wynosi [...] zł. Podstawą do wypłaty alimentów na dorosłego syna jest ugoda sądowa z [...] czerwca 2010 r., zgodnie, z którą G. W. zobowiązała się do łożenia tytułem alimentów kwoty [...] zł miesięcznie. Jednocześnie, jak wynika ze złożonego oświadczenia, począwszy od lutego 2013 r. G. W. dobrowolnie alimentuje córkę w wysokości [...] zł, tj. w wysokości jaką córka otrzymuje zgodnie z wyrokiem sądowym z tytułu alimentów zasadzonych od ojca. Na dochód G. W. składa się także zasiłek stały w wys. [..] zł miesięcznie. Wnioskodawczyni korzysta również z nieodpłatnej pomocy w formie obiadów, których wartość wynosi ok [...] zł miesięcznie. Wobec powyższego ustalając wysokość zasiłku stałego G. W., od jej dochodu odliczono kwotę alimentów przekazywanych synowi K. G. oraz kwotę dobrowolnie przekazywanych alimentów córce M. W. Uznano bowiem, iż G. W. płacąc córce alimenty w wysokości równej alimentom zasądzonym od jej ojca, spełnia ciążący na niej obowiązek alimentacyjny względem córki. W dniu [...]maja 2013 r. G. W. poinformowała, że zmuszona jest do podwyższenia alimentów na rzecz córki, jako uzasadnienie podając brak pomocy od maja 2013 r. w formie obiadów ze strony OPS dla córki M. W oświadczeniu złożonym w dniu [...] maja 2013 r. G. W. poinformowała, że kwotę [...] zł na rzecz córki przekazuje począwszy od kwietnia 2013 r. domagając się jednocześnie podwyższenia wysokości zasiłku stałego jak również pomocy celowej na buty, środki czystości i leki. Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotnym pozostaje fakt, iż deklarowane kwoty pomocy na rzecz pełnoletnich dzieci praktycznie pozbawiają wnioskodawczynię środków na samodzielne utrzymanie, w związku z czym wnioskuje o świadczenia pomocy społecznej, które faktycznie rekompensują przekazywane alimenty. Przy czym wielokrotnie informowano G. W. o możliwości poprawy swojej sytuacji poprzez wystąpienie do sądu o obniżenie wysokości alimentów wypłacanych na syna i motywowano do podjęcia działań w tym zakresie. Do chwili obecnej G. W. nie podjęła żadnych działań w powyższej sprawie twierdząc, że syn obecnie studiuje i pozostaje w trudnej sytuacji materialnej Swoje stanowisko w tej sprawie podtrzymała w czasie wywiadu środowiskowego w dniu [...] maja 2013 r. oświadczając, że nie wystąpi o obniżenie alimentów na syna. Deklarowanie przez G. W. dodatkowej kwoty [...] zł przekazywanej córce, nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do sytuacji klientki, która faktycznie pozbawia się własnych środków i z własnej woli pogarsza swoją trudną sytuację życiową oczekując rekompensowania przekazywanych alimentów ze środków pomocy społecznej. Zgodnie z art. 133 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzice mogą uchylić się od świadczeń alimentacyjnych względem dziecka pełnoletniego, jeżeli są one połączone z nadmiernym dla nich uszczerbkiem lub jeżeli dziecko nie dokłada starań w celu uzyskania możności samodzielnego utrzymania się. Ponieważ przekazywanie dodatkowej kwoty [...] zł ewidentnie stanowi nadmierny uszczerbek dla G. W., czego potwierdzeniem jest choćby fakt, iż ubiega się ona o pomoc na zaspokojenie takich potrzeb jak leki, obuwie i środki czystości, nie uznano aby deklarowana kwota mogła stanowić świadczenie alimentacyjne na rzecz córki, tym bardziej, że uzasadnione wątpliwości budzi fakt jej przekazywania. Potwierdzeniem przekazywanej przez G. W. pomocy finansowej córce pozostaje wyłącznie oświadczenie w/w, przekazane przez matkę, która wyjaśnia, że z córką nie można skontaktować się osobiście, z uwagi na fakt, iż [...]. G. W. na stwierdzenie powyższego przedłożyła zaświadczenie lekarskie, z ktorego wynika, że córka [...].[...]. W sytuacji braku chęci kontaktu ze strony córki G. W. trudno również uznać za zasadny argument wnioskodawczyni, iż podwyższyła ona pomoc dla córki od kwietnia, w związku z tym, iż ta od maja nie może uzyskać pomocy w formie posiłku. Jedyną bowiem przeszkodą w ubieganiu się o taką pomoc jest unikanie kontaktu z ośrodkiem pomocy społecznej. W tej sytuacji uznać należy, iż deklarowanie coraz wyższych kwot pomocy dla dzieci nie ma na celu spełnienia obowiązku alimentacyjnego, a jedynie pomniejszenie własnego dochodu celem uzyskania wyższych świadczeń z pomocy społecznej, zatem może być uznana jedynie jako forma darowizny, która zgodnie z ustawą o pomocy społecznej nie podlega odliczeniu od dochodu. W tej sytuacji Prezydent W. uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż sytuacja dochodowa G. W. faktycznie uległa zmianie, tym samym nie znalazł podstaw do zmiany decyzji i zwiększenia wysokości zasiłku stałego. Od decyzji Prezydenta odwołała się G. W. wskazując na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 2, 3, 4, 11 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Z 2013 r., poz. 182 ze zm.) Kolegium podniosło, że dokonując systemowej wykładni powołantych przepisów, można przyjąć tezę zgodnie z którą organ właściwy do przyznania zasiłku stałego, o którym orzeka w formie aktu związanego w przypadku spełnienia warunków przewidzianych w przepisie stanowiącym podstawę materialnoprawną jego wydania (art. 37 ust. 1), będzie zobligowany do podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy, chyba że zachodzi jedna z przeszkód określonych w art. 11, bądź też przyznanie takiego uprawnienia pozostawałoby w kolizji z celami i zasadami pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, w sprawie wystąpiła jedna z przeszkód uzasadniających odmowę zmiany wysokości przyznanego zasiłku stałego. Postępowanie wnioskodawczyni, która nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej stanowi jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Osoba korzystająca z pomocy społecznej ma bowiem obowiązek wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień do przezwyciężenia trudności, w których się znalazła. Osoby wnoszące o przyznanie im pieniędzy publicznych w postaci świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 stycznia 2008 r. II SA/Lu 761/2007, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast bierna i jedynie roszczeniowa postawa takiej osoby może być powodem odmowy przyznania świadczeń pieniężnych ze względu na fakt, że ustawa o pomocy społecznej nie dopuszcza możliwości wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. W ocenie SKO skoro skarżąca bez żadnego uzasadnienia nie wykorzystuje swoich możliwości wystąpienia do sądu o obniżenie alimentów świadczonych na rzecz dorosłego syna oraz dobrowolne podwyższa alimenty świadczone na rzecz córki, oznacza to brak jej współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła. Decyzja Kolegium stało się przedmiotem skargi G. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w uzasadnienu skargi wskazała na trudną sytuację życiową, wskazując, że nie można uznać, iż marnotrawi własne środki finansowe i korzysta z nich w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem. Jednocześnie podkreśliła, że obniżenie alimentów wypłacanych dzieciom nie zmieni jej sytacji, gdyż nie ma za co wykupić leków. W kolejnych pismach procesowych podniosła, iż jest osobą bezdomną bez środków na zakup leków i jedzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku naruszenia tych przepisów postępowania, naruszona została również zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powołane przepisy znajdują pełne zastosowanie w sprawie rozpatrywanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr z 2013 r., poz. 182 ze zm.). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę na skutek odwołania G. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r. nie dokonało w sprawie żadnych ustaleń stanu faktycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma choćby jednego zdania na temat sytuacji życiowej i dochodowej strony. Tymczasem, podstawą oceny organu, co do tego, czy spełniona została przesłanka – w postaci zmiany sytuacji dochodowej i osobistej strony – jest właśnie poczynienie ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza, gdy strona twierdzi, że jej sytuacja dochodowa uległa zmianie. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się ugoda zawarta w dniu [...] czerwca 2013 r. przed Sądem Rejonowym [...], na mocy której G. W. zobowiązała się łożyć na utrzymanie pełnoletniej córki M. W. alimenty w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie dysponowało już niniejszym dokumentem. Nadto, strona w odwołaniu powoływała się na powyższe. Biorąc pod uwagę, że na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, dochód pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, okoliczność powołana przez stronę mogła mieć wpływ na ustalenie, czy zaszły podstawy do zmiany wysokości zasiłku stałego. Dopiero po dokonaniu ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie można czynić rozważania, co do innych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu (art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ II instancji nie dokonał żadnych ustaleń i samodzielnej oceny, co do uznania określonych okoliczności za udowodnione bądź nie udowodnione, czym naruszony został przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, która to decyzja wydana była w innym stanie faktycznym, stwierdziło jedynie, że strona bez żadnego uzasadnienia nie wykorzystuje swoich możliwości wystąpienia do sądu o obniżenie alimentów świadczonych na rzecz dorosłego syna oraz dobrowolnie podwyższa alimenty świadczone na rzecz córki. Zdaniem organu powyższe świadczy o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu, oświadczenie strony zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] maja 2013 r., że nie wystąpi o obniżenie alimentów świadczonych na rzecz syna, nie może być kwalifikowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym, realizacja tej zasady przez organy następuje poprzez przestrzeganie m.in. zasad ogólnych k.p.a., jak również przepisów dotyczących samego postępowania dowodowego. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (v. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992,nr 3-4, poz. 95; Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, str. 76). Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w W. dokona pełnych ustaleń stanu faktycznego, a następnie po wszechstronnym rozważeniu całego materiału dowodowego, na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej, oceni, czy zaszły podstawy do zmiany decyzji administracyjnej ustalającej wysokość zasiłku stałego. Ustalenia stanu faktycznego oraz rozważania i ocena organu odwoławczego w tym zakresie znajdą pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które spełniać będzie wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśni tym samym stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy.