I SA/Wa 1989/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] – obie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej dla A. G. i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu części wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej wobec A. G. w wysokości 2.165,70 zł i wobec B. S. w kwocie 6.835,50 zł z tytułu wzrostu na skutek podziału wartości nieruchomości - działki ewidencyjnej nr [...], położonej w [...], gmina [...] oraz przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] zatwierdził, na wniosek właścicieli, projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] (stanowiącej własność A. G.) oraz oznaczonej jako działka nr [...] (stanowiącej własność B. S.). Następnie Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu na skutek podziału wartości przedmiotowej nieruchomości wobec A. G. oraz B. S.. Po rozpatrzeniu odwołania B. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalił opłatę adiacencką wobec A. G. w kwocie 1.950,90 zł i wobec B. S. w kwocie 5.665,20 zł. Po rozpatrzeniu odwołania B. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. S.. Sąd ten wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1953/11, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w części, w jakiej utrzymywała ona w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. w zakresie opłaty adiacenckiej ustalonej dla A. G., a w pozostałym zakresie skargę oddalił, uznając, że opłata adiacencka została ustalona prawidłowo. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że B. S. nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji w tej konkretnej części ustalającej opłatę dla A. G.. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do umorzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego wszczętego przez B. S. w sprawie dotyczącej A. G. (która nie złożyła odwołania), w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, gdyż w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość podmiotowa. Zdaniem Sądu w decyzji organu I instancji dało się wyodrębnić dwie decyzje: jedna ustalała opłatę adiacencką dla A. G., a drugą ustalała opłatę adiacencką dla B. S.. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ II instancji, powołując się na art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku B. S. od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2010 r., w części orzekającej o ustaleniu wobec A. G. opłaty adiacenckiej w wysokości 1.950,90 zł. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmówiło B. S. wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 333/13 oddalił skargę B. S. na to postanowienie. W dniu 22 października 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek B. S. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty wobec A. G.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 kpa, gdyż Ba. S. nie była uprawniona do kwestionowania rozstrzygnięcia dotyczącego A. G.. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., stwierdzając, że wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił całokształt sprawy i nie znalazł przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na to postanowienie B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt. I SA/Wa 72/16 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r. nie dotyczył badania legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2010 r. Tym samym wyrok ten nie wiąże organów w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd zwrócił również uwagę, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozszerzyła zakres wniosku o stwierdzenie nieważności na całą kwestionowaną decyzję. Sąd nakazał organowi prowadzącemu postępowanie ocenić dopuszczalność wniosku nieważnościowego z dnia 16 października 2014 r. W ocenie skarżącej we wszystkich dotychczasowych decyzjach i wyrokach jednoznacznie stwierdzano, że A. G. nie jest stroną postępowania, tymczasem w zakwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2010 r. uznano, że A. G. jest stroną postępowania w postępowaniu wszczętym na wniosek B. S.. W zestawieniu z innymi wyrokami i decyzjami status strony A. G. w postępowaniu jest odmienny i nie wiadomo, w którym postępowaniu jest ona stroną, a w którym nie, co stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji. Skarżąca wniosła o jednoznaczne ustalenie statusu A. G. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ponadto skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekroczyło swoje uprawnienia podważając ustalenia operatu szacunkowego, poprzez zakwestionowanie wielkości nieruchomości przyjętych do porównań. Zdaniem skarżącej organ przekroczył ramy weryfikacji oceny operatu dotyczące doboru działek pod względem powierzchni, które stanowią jedną z dopuszczalnych metod wyceny, stanowiących wiadomości specjalne znajdujące się poza zakresem kontroli organu. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności. Następnie decyzją z dnia [...] września 2017 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 156 § 1 kpa oraz wyjaśnił tryb i zasady tego postępowania nadzorczego. Organ podniósł, że rozpatrywana sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej wobec A. G. i B. S. oraz o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na jej wydanie, zdaniem wnioskodawczyni, z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Organ podkreślił, że okoliczność ta determinowała wszystkie rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego i jej zastosowania w analizowanym stanie faktycznym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej w aspekcie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu nadzoru decyzje z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] grudnia 2010 r. były skierowane do A. G. i B. S.. Zatem obie te osoby były stronami postępowania o ustalenie opłaty, każda jednakże w swoim zakresie, tj. w odniesieniu do swojej części opłaty. Skoro B. S. odwołała się od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. bez sprecyzowania, że odwołanie dotyczy jej zobowiązania w drodze nałożenia opłaty adiacenckiej, to organ rozstrzygając powyższą sprawę poprzez utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji w całości, rozstrzygnął sprawę także co do obowiązku nałożonego na A. G., do czego nie miał podstaw z uwagi na niezłożenie przez nią odwołania. Również w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stronami były zarówno A. G., jak i B. S., każda w odniesieniu do swojej części nieruchomości oraz ustalonej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednakże, inaczej niż w przypadku późniejszej decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie mogło w części utrzymać, a w części uchylić tej decyzji. Odwołanie od decyzji złożyła wyłącznie B. S., ale skutkiem złożenia przez nią odwołania (po stwierdzeniu, że postępowanie organu I instancji wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części) było wyłącznie uchylenie kwestionowanej decyzji w całości, a zatem również w części dotyczącej A. G.. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego powyższe oznacza, że status A. G. jako strony decyzji jest taki sam, ale wywołuje różne skutki prawne w zależności od sposobu zakończenia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło także stanowiska skarżącej co do przekroczenia przez organ uprawnień w zakresie oceny operatu szacunkowego, poprzez zakwestionowanie wielkości nieruchomości przyjętych do porównań. Wbrew stanowisku skarżącej, organ administracji publicznej jest upoważniony do oceny operatu szacunkowego jako jednego z elementów postępowania dowodowego, zatem działanie organu nie było pozbawione podstawy prawnej. Tym samym powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że analiza materiału dowodowego wskazuje, że faktycznie w operacie szacunkowym znalazły się błędy powodujące, że operat ten nie mógł być podstawą ustalenia opłaty. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S.. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi art. 7, 28, 61a § 1, art. 61 § 1 oraz art. 124 § 2 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekające w kwestionowanych decyzjach, nie określiło i nie sprecyzowało statusu stron w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Natomiast zamiarem skarżącej jest właśnie ustalenie statusu A. G. w swoim własnym postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, bo jak wynika z akt i różnych wyroków oraz decyzji i postanowień, to raz A. G. jest stroną postępowania, a innym razem nie jest stroną tego postępowania. Ponadto w ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekroczyło swoje uprawnienia, podważając ustalenia operatu szacunkowego, poprzez zakwestionowanie wielkości nieruchomości przyjętych do porównań - czym podważyło ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, które są poza zakresem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zatem kwestionując dobór działek ze względu na ich powierzchnię, organ w rażący sposób przekroczył swoje uprawnienia, gdyż w postępowaniu administracyjnym organ nie może badać prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową wadliwość zaskarżonej decyzji, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca inicjuje liczne postępowania administracyjne zarówno w trybie "zwykłym", jak i w trybach nadzwyczajnych mające na celu zakwestionowanie zasadność ustalonej przez organy opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem dokonanym na wniosek i zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Przedmiotem obecnie rozpatrywanej sprawy administracyjnej jest kontrola w tzw. trybie nadzoru prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., uwzględniającej odwołanie skarżącej, którą organ odwoławczy, ze względu na stwierdzone wady sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, uchylił decyzję organu I instancji i zwrócił sprawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy dwóch odrębnych zagadnień. Pierwsze z nich dotyczy prawidłowości wydania przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu odwoławczym decyzji w zakresie, w jakim dotyczyła ona opłaty adiacenckiej wymierzonej A. G.. Drugie dotyczy prawidłowości wydania tej samej decyzji w zakresie, w jakim dotyczyła ona opłaty adiacenckiej wymierzonej skarżącej. Z akt sprawy wynika, że A. G. nie kwestionowała ani wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej, ani prawidłowości zapadłych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Okoliczność ta stała się podstawą wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 12 kwietnia 2012 r. wyroku (sygn. akt I SA/Wa 1953/11), którym Sąd ten m.in. stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego, która zapadła po ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz podstawą umorzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2012 r. postępowania odwoławczego w części dotyczącej A. G.. Jak wynika z treści zapadłego orzeczenia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., kontrolowana obecnie w postępowaniu nadzorczym, nie była objęta kontrolą Sądu. Jednakże zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast w powołanym orzeczeniu z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1953/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że skarżąca "nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, w tej konkretnej części, ustalającej opłatę adiacencką dla A. G.". Sąd ten przesądził także, że decyzja podziałowa z dnia [...] lutego 2009 r. zawiera dające się wyodrębnić w obrocie prawnym samodzielnie dwie decyzje dotyczące działek nr [...] oraz nr [...]. W konsekwencji także decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej zawierała dwie odrębne części: jedną ustalającą opłatę adiacencką dla A. G. w związku z podziałem działki nr [...], drugą dla B. S. w związku z podziałem działki nr [...]. Zatem w części decyzji ustalającej opłatę adiacencką dla A. G. B. S. nie była stroną tegoż postępowania, jako że nie spełnia wymogów art. 28 kpa, bowiem decyzja ta w części ustalającej opłatę adiacencką dla A. G. nie nakłada na B. S. żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień. Te ustalenia Sądu, na mocy powołanego art. 170, są wiążące również w niniejszej sprawie. Oznacza to, że skarżąca nie tylko nie posiadała legitymacji procesowej do złożenia odwołania w zakresie rozstrzygnięcia organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dla A. G., ale obecnie nie posiada również takiej legitymacji do składania w tej sprawie w niedotyczącym jej uprawnień zakresie innych wniosków, w tym w szczególności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ma ona bowiem przymiotu strony w żadnej sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wobec A. G.. W tej sytuacji prawidłowość decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w zakresie dotyczącym interesu prawnego A. G. nie może być przedmiotem kontroli organu nadzoru z wniosku skarżącej. W tym zakresie organ nadzoru winien był odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego, a skoro je wszczął, należało je na podstawie art. 105 kpa umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 uchylił zaskarżone decyzje organu nadzoru, obie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej dla A. G. i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne. Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę na fakt, że na skutek wydania kwestionowanej przez skarżącą decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. określił wysokość należnej opłaty adiacenckiej dla A. G. w wysokości niższej niż poprzednio. Decyzja ta stała się ostateczna. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniach dotyczących wymierzonej jej opłaty adiacenckiej. W tej sytuacji organ nadzoru zasadnie dokonał oceny kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej pod względem istnienia przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił zatem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić przy tym należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia z uwagi na braki występujące w operacie szacunkowym, w którym, jak stwierdził organ II instancji, w ogóle nie przedstawiono cech nieruchomości przyjętych do porównań, a tym samym nie można było ocenić, czy rzeczoznawca majątkowy istotnie przyjął do porównań nieruchomości podobne, charakteryzujące się znacznym podobieństwem do wycenianej działki, bowiem nieruchomości przyjęte do porównań znacznie odbiegają powierzchnią od powierzchni działek wycenianych. W tym działaniu organu odwoławczego organ nadzoru nie dopatrzył się tego typu naruszeń, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Sąd kontrolując obecnie prawidłowość tego postępowania również nie stwierdził, aby w rozpatrywanym zakresie decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. obarczona była wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Podniesione przez skarżącą zarzuty sprowadzają się do kwestionowania uprawnień organu do oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Organ nadzoru słusznie wyjaśnił, że przekonanie skarżącej o brak podstaw do kontroli przez organ orzekający prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jest błędne (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09). Zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (w tym również operat rzeczoznawcy majątkowego) i dopiero na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. W tej sytuacji spór, czy organ w konkretnej sprawie przekroczył, czy nie przekroczył swoich uprawnień w zakresie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, może być rozpatrywany w ramach postępowania "zwykłego". W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji kwestia ta nie może mieć już decydującego znaczenia, bowiem ewentualne błędy organu w tym zakresie nie stanowią, co do zasady, rażącego naruszenia prawa, a tym bardziej działania bez podstawy prawnej. W rozpatrywanej sprawie podkreślić należy, że w kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. organ zwrócił uwagę na istotne wady sporządzonego operatu szacunkowego wskazane uprzednio właśnie przez samą skarżącą w odwołaniu, które to odwołanie zostało uwzględnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd na podstawie art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia zwrotu odpowiedniej części kosztów postępowania. Wynika to z faktu, że uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w części nastąpiło nie z powodu zasadności złożonej skargi, ale z powodów, które Sąd stosownie do treści art. 134 § 1 powołanej ustawy wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi.