I SA/Wa 1990/12

Przewodnicząca Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.M. na [postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B.M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z dnia [...] października 1981 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., utrzymał zaskarżone postanowienia w mocy. Postanowienie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako [...] rej. hip. [...], stanowiła współwłasność: H.M. w [...] cz., M. i G. małżonków L. w [...] cz. i M.C. w [...] cz. Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, powoływany dalej jako "dekret"), z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. aktu, grunty nieruchomości [...] przeszły na własność gminy W., a zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od daty objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu. W przedmiotowej sprawie dawni współwłaściciele hipoteczni nie złożyli wniosku w tym trybie, zatem z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do jego złożenia, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] października 1981 r. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. następcy prawnymi H.M. - Bogusław M. i M.M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. podnosząc, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co skutkowało nieważnością ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując na brak po stronie wnioskodawców legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem. Organ podał, że następcy prawnymi poprzedniego współwłaściciela, nie posiadali do przedmiotowej nieruchomości żadnych praw, albowiem nie został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ podkreślił, że takiego prawa wnioskodawcy nie posiadają również obecnie. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. i podało, że dawni właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku dekretowego, która to okoliczność ukształtowała ich dalszą sytuację prawną w odniesieniu do nieruchomości zarówno gruntowej, jak i budynkowej. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1654/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.M. od decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie istniał przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego. Powyższe zatem dowodziło, że zarzut naruszenia przez organ art. 157 § 2 i art. 28 kpa był chybiony. Na skutek skargi kasacyjnej B.M., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 883/10 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. W uzasadnieniu, wskazując na uregulowania dekretu oraz wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych, Sąd wywodził, iż ustalenie, czy doszło do niewadliwego, a zatem skutecznego objęcia gruntu przy ul. [...] w posiadanie przez gminę W., posiada istotne znaczenie dla oceny istnienia po stronie B.M. oraz pozostałych następców prawnych poprzedniej właścicielki legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym na tym gruncie. Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1441/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że dla stwierdzenia "niezłożenia wniosku", a tym samym utraty roszczeń dekretowych, istotne znaczenie ma ustalenie, że termin dokonanej czynności upłynął, co w sposób oczywisty wymaga oznaczenia początku jego biegu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazano na brak legitymacji wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. spowodowany brakiem złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Kolegium ustaliło poza tym, że grunt przedmiotowej nieruchomości objęty został w posiadanie przez Gminę W. w dniu 19 kwietnia 1948 r., co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym rady narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] pod. poz. [...]. Termin do składania wniosków dekretowych minął w dniu 19 października 1948 r. Organ wskazał ponadto, że byli właściciele, poprzednicy prawni wnioskodawców, nie złożyli wniosku o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Bezzasadne jest zatem, zdaniem organu, twierdzenie pełnomocnika wnioskodawców, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa pierwszeństwa przysługującego dawnej właścicielce nieruchomości H.M., skoro nie składała ona wniosku przewidzianego w dekrecie z 1945 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik spadkobierców H.M. radca prawny M.N. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium odniosło się do zarzutów wnioskodawców podkreślając, że w sprawie nie został złożony wniosek dawnych właścicieli w trybie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu B.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi: 1. naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wykładni wypracowanej, zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, polegające na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się we wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie został złożony w przepisanym terminie tzw. wniosek dekretowy; 2. naruszenie art. 5 w zw. z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 321 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu nr [...] to wyłącznie przeddekretowy właściciel tej nieruchomości, był właścicielem tego lokalu, gdyż zgodnie z ww. przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) "znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli" aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie - w dniu wydania decyzji lokalowej - nie miało miejsca; 3. naruszenie art. 28 w zw. z art. 160 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu, który stanowił jego własność, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, nadto jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu w chwili wydawania zaskarżonej decyzji prawo pierwszeństwa wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy; 4. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego postępowania; 5. naruszenie § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez nieuwzględnienie, że skarżącemu jako spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało prawo pierwszeństwa wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu; 6. naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z [...] maja 1981 r.; 7. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy; 8. naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji z [...] maja 1981 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy; 9. naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odzwierciedlenia w zaskarżonym postanowieniu oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie, a ponadto poprzez całkowite pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, oraz nie uwzględnienie przesłanek, które mają znaczenia dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji; 10. naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń; 11. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesione. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270) – powoływana dalej jako "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – powoływany dalej jako "kpa". Z akt sprawy wynika bowiem, że skierowane ono zostało do osoby nieżyjącej tj. D.M. który zmarł [...] lipca 2012 r. (akt zgonu karta 42 akt sądowych). W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Powyższe oznacza, że wymieniony wyżej D.M., który zmarł przed dniem wydania zaskarżonego orzeczenia nie mógł być ich stroną, bowiem z chwilą śmierci strony postępowania, w jego prawa i obowiązki powinni wstąpić jego następcy prawni. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.