I SA/Wa 1993/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P., M. R. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. P., M. L., M. R. reprezentowanych przez pełnomocnika - adwokata T. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy M. z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...] opisanej w księdze wieczystej Nr [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Zarząd Dzielnicy M. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...], opisanej w księdze wieczystej Nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. P., M. L. oraz M. R. zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209), art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w prawo własności na rzecz A. P., R. R., E. i T. R., M. L.na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, względnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz A. P., R. R., E. i T. R., M. L. na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie ustaliło, że użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało na mocy zawartego w dniu [...] marca 1969 r. aktu notarialnego Repertorium [...] na rzecz Z. z o.o. w W. Z § 2 tej umowy wynika, że "prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na 40 lat licząc od dnia dzisiejszego to jest do dnia [...] marca 2009 r." Na mocy późniejszych czynności prawnych prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości uzyskali: A. P., R. i W. R., R. R., T. R. i E. R., którzy w dniu [...] kwietnia 2004 r. złożyli zastrzeżenie do wykazu nieruchomości podlegających przepisom ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zastrzeżenie dotyczyło nie umieszczenia przedmiotowej nieruchomości w wykazie nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym, które to prawo podlegało przekształceniu w prawo własności. Obecnie w wyniku szeregu czynności prawnych, mających na celu przeniesienie prawa użytkowania wieczystego, użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości zgodnie z treścią ksiąg wieczystych prowadzonych dla wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr [...] ,nr [...], nr [...] i nr [...], z których własnością związane są udziały w prawie użytkowania wieczystego są odpowiednio: A. P., A. L., M. R., R. R., małż. E. i T. R. W ocenie Kolegium najistotniejszą dla rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem odwołania jest okoliczność wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Nie ulega żadnej wątpliwości, że prawo użytkowania wieczystego zgodnie z treścią wyżej powołanej umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wygasło dnia 26 marca 2009 r. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie, albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Ponad wszelką wątpliwość prawo użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie wygasło z upływem terminu, na jaki zostało ustanowione i obecnie nie istnieje. Tym samym w ocenie Kolegium nie istnieje także przedmiot postępowania administracyjnego mającego na celu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia, czy wystąpiły przesłanki wymagane do przekształcenia tego prawa w prawo własności jest bezprzedmiotowe, a zgodnie z art. 105 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ musi wydać decyzję o jego umorzeniu. Z orzecznictwa sądowego wynika zdaniem organu, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przewidzianej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest prawo użytkowania wieczystego określonych przez ustawodawcę kategorii nieruchomości. Decyzja administracyjna wydawana w takim postępowaniu przekształca (zmienia) to prawo na prawo własności. Jeżeli zatem nie ma prawa użytkowania wieczystego, to nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Skoro przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania, to prawo to musiało istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz także w momencie wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. Analogiczna sytuacja zdaniem organu miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Prawo użytkowania wieczystego przestało istnieć przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wygaśnięcie prawa oznacza, że nie było podstawy do wydania merytorycznej decyzji w tej sprawie. Przy czym organ wskazał, że jego zdaniem bez znaczenia dla wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego jest to, że prawo to nie zostało dotąd wykreślone z księgi wieczystej. O ile bowiem wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny (prawotwórczy), to wykreślenie tego prawa z księgi wieczystej jest jedynie konsekwencją uprzedniego wygaśnięcia tego prawa i ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Prawo to jest bowiem prawem terminowym i wygasa z chwilą upływu terminu na jaki zostało ustanowione. W świetle powyższego zarzuty odwołania odnoszące się do naruszenia przepisów powołanych w nich ustaw z 2001 r. i z 2005 r. pozostają zdaniem organu bez znaczenia w tej sprawie. Skoro prawo użytkowania wieczystego nie istniało już w chwili orzekania przez organ I instancji, to przepisy te nie miały i nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie. Bezcelowe są zatem zawarte w odwołaniu rozważania odnoszące się do tego, która z ustaw regulujących przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność powinna mieć zastosowanie. Złożenie zastrzeżenia w 2004 r. mogłoby mieć znaczenie w sytuacji, gdyby prawo użytkowania wieczystego istniało w chwili orzekania przez organy administracji. Z tego samego powodu bezcelowe są i nie mogą zostać uwzględnione przez Kolegium argumenty odnoszące się do niekonstytucyjności art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175. poz. 1459). O ile zarzut niekonstytucyjności tego przepisu znajduje potwierdzenie w znanym Kolegium orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak organy administracji związane są regulacją określonego przepisu tak długo, jak długo przepis ten nie zostanie uchylony, bądź zmieniony w drodze działań legislacyjnych, bądź też wyeliminowany z systemu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o jego niezgodności z Konstytucją. Kolegium dostrzega fakt nie rozpoznania przez organ I instancji przez okres 6 lat (tj. przez czas istnienia prawa użytkowania wieczystego) zastrzeżenia do wykazu nieruchomości i związane z tym konsekwencje, do których należy przede wszystkim obecnie brak możliwości oceny merytorycznych przesłanek w tej sprawie wobec upływu terminu użytkowania wieczystego. Jednak z uwagi na to, że ustalenie przyczyny tego stanu rzeczy, jak też jego ocena nie należy do zakresu niniejszego postępowania Kolegium pozostawiło tę kwestię poza rozstrzygnięciem. Na decyzję SKO w W/ z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do WSA w Warszawie złożyli A. P., M. L. oraz M. R. zarzucając jej: naruszenie art. 1 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) w brzmieniu nadanym ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego z 2003 r., - poprzez niezastosowanie tych przepisów w przedmiotowej sprawie; naruszenie zasady państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na zastosowaniu w sprawie art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), które to przepisy są niekonstytucyjne, bowiem przyjmują takie rozwiązania przepisów przejściowych, które naruszają zasadę ochrony praw słusznie nabytych i zasadę ochrony interesów będących w toku rozpoznawania przez organy administracji; naruszenie art. 105 kpa polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania w sprawie i wnieśli o jej uchylenie w całości. W obszernym uzasadnieniu skarżący odnieśli się szczegółowo do powyższych zarzutów i uzasadnili je. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie uzupełniająco dodając, że zarzuty jakie podnosi w skardze pełnomocnik skarżących wskazują, że nie przyjmuje on do wiadomości, że istotnej zmianie uległ stan prawny nieruchomości tj. wygasło prawo użytkowania wieczystego. Wygaśnięcie tego prawa oznacza zaś, że zniknął przedmiot postępowania administracyjnego i nie jest tym samym możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a powtórzonych w skardze dotyczących tego, które z ustaw określających zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność powinny mieć zastosowanie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że wobec zmiany stanu prawnego tj. wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego i jego nieistnienia w chwili orzekania przez organy administracji obu instancji, oznacza iż nie ma obecnie przedmiotu postępowania administracyjnego i bezcelowym jest merytoryczne rozstrzyganie, która z ustaw (z 2001 r., czy z 2005 r.) regulujących przesłanki przekształcenia tego prawa we własność powinna mieć zastosowanie w – przedmiotowej sprawie. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Gdańsku z 10 listopada 2010 r. sygn. II SA/Gd 344/10, wyrok WSA w Opolu z 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Op 468/10). Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w W. z dnia [...] lipca 2011 r., która uchyliła decyzję Zarządu Dzielnicy M. z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiająca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] opisanej w księdze wieczystej Nr [...] i umorzyła postępowanie przed organem pierwszej instancji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r. I OSK 967/05, LEX 201507). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r. II SA 42801, LEX 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 kpa) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 199 r. II SA 1240/89 ONSA 1990, nr 1 poz. 16). Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wynika, iż w dniu kiedy skarżący złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tj. w dniu [...] kwietnia 2004 r. prawo użytkowania wieczystego ustanowione aktem notarialnym z dnia [...] marca 1969 r. na 40 lat jeszcze istniało, jednak wygasło ono w dniu [...] marca 2008 r., zatem w dacie orzekania przez organy administracji już nie istniało. Zatem skoro przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania, to prawo to musiało istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz także w momencie, co najmniej wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. W konsekwencji, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było, jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie, umorzenie postępowania, gdyż przedmiot w odniesieniu, do którego postępowanie zostało wszczęte przestał istnieć. Zatem termin wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego był istotny w sprawie, z tego względu, że przesądził o treści rozstrzygnięcia organu, a inne poruszone w skardze kwestie nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Prowadzone więc w niniejszej sprawie postępowanie zostało zasadnie umorzone przez organ II instancji w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Inną rzeczą jest, że organ przez okres sześciu lat pozostawał w bezczynności, co spowodowało niekorzystne skutki prawne dla skarżących, ale kwestia ta nie podlega ocenie w tym postępowaniu, ponieważ organy biorą przy orzekaniu pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień orzekania, a nie na dzień składania wniosku. Mając na uwadze powyższe oraz to, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.