I SA/Wa 1995/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. nr KOA/2637/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 25 maja 2022 r., nr MOPS.III.5211.292.2022. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 22 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 25 maja 2022 r., na mocy której - w oparciu o art. 3 pkt 10 i 11, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej: u.ś.r.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) - odmówiono [...] przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na [...]. Kolegium podkreśliło, że [...] złożyła w dniu 12 maja 2022 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad pełnoletnią córką [...]F, legitymującą się wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem nr ZOON-0094-78/98, stwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym. Decyzją z 25 maja 2022 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownik Zespołu ds. Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Funduszu Alimentacyjnego Centrum Usług Społecznych w [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że [...] posiada ustalone prawo do emerytury, co stanowi o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. [...] wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazując, że jej córka urodzona w 1982 r. jest ciężko chora na wiele nieuleczalnych chorób, a jej stan uległ pogorszeniu w 2012 r. Od 1985 r. odwołująca się pracowała jako sprzątaczka w szkole, a podczas jej nieobecności córka była pozostawiana sama w domu lub też uczestniczyła w zajęciach "Szkoły życia" w [...]. Później przebywała przez kilka lat w DPS, gdzie nie zaaklimatyzowała się. Odwołująca się podjęła pracę w DPS w [...]. Żałuje, że pracowała przez wiele lat kosztem chorej córki. Nie wie, dlaczego stwarza się problem z uzyskaniem świadczenia, które pozwoliłoby na nieco bardziej godne życie. Wyraziła gotowość zawieszenia emerytury. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i stanem faktycznym ustalonym w sprawie. Przytoczyło treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Następnie zauważyło, że [...], która zamierza opiekować się niepełnosprawną córką posiada źródło dochodu z uwagi na to, że ustalono jej prawo do emerytury. Taki stan faktyczny stoi na przeszkodzie do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości przyznania częściowej kwoty świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z różnicy wysokości kwoty świadczenia emerytalnego i świadczenia rodzinnego w w/w formie. Zdaniem organu odwoławczego, zawieszenie prawa do emerytury nie może poskutkować zmianą sytuacji, ponieważ przepis ustawy stanowi o ustalonym prawie do emerytury. Wobec tego nie było możliwe przychylenie się do prośby odwołania. Decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego. Jeśli zostaną spełnione przez wnioskodawcę przesłanki ustawowe, to świadczenie pielęgnacyjne musi być przyznane. W przypadku ich niespełnienia - jak w niniejszej sprawie - wydawana jest decyzja odmowna. W skardze złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie [...] podniosła, że wydane w sprawie decyzje są dla niej wysoce krzywdzące i niesprawiedliwe, a ponadto niezgodne z linią orzeczniczą w tym zakresie, tym bardziej, iż pobiera emeryturę w znacznie niższej wysokości od wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną znacznie córką [...]. Podkreśliła przy tym, że córka jest całkowicie ubezwłasnowolniona, a skarżąca jest jej opiekunem prawnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że argumentacja skargi nie może poskutkować zmianą decyzji. Organ zauważył, że skarżąca powołuje się w uzasadnieniu swej skargi na wiele wyroków sądów administracyjnych, celowym jest jednak odwołanie się do literalnego brzmienia art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przepisie tym nie wymieniono prawa do renty lub emerytury, stąd zaistniała wątpliwość. Ponadto, gdyby argumenty skargi uznać za zasadne, to przed dokonaniem wyboru świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą nie byłoby możliwe jego przyznanie przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność wskazania początkowego terminu od jakiego będzie ono wypłacane. W przeciwnym razie wbrew brzmieniu przepisu ustawy nie uda się uniknąć wypłaty dwóch świadczeń jednocześnie: emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego w tym samym okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd uznał, że złożona w przedstawionej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć trzeba, że zgodnie z poczynionymi przez organy ustaleniami skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad pełnoletnią córką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Córka do maja 2022 r. przebywała w domu pomocy społecznej, aktualnie zaś opiekuje się nią skarżąca, która od 9 stycznia 2022 r. jest uprawniona do świadczenia emerytalnego. Podstawę materialnoprawną wydanych w tej sprawie decyzji stanowił art. 17 u.ś.r. Przepis ten w ust. 1 przyjmuje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Należy zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że treść przywołanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie zbiegu prawa do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego jest jasna. Argument ten jednak nie jest wystarczający dla oceny złożonego w niniejszej sprawie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem trzeba, że - jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 (CBOSA) - w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów omawianej ustawy w kontekście realizacji zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69), Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia emerytalnego poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Jednocześnie zaś eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty, czy emerytury. W wyroku z 20 października 2022 r., sygn. akt I OSK 6/22, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony poprzez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego (czyli innego niż organ właściwy w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego). Emerytura jest bowiem prawem niezbywalnym a zatem jedynie osoba uprawniona do emerytury może taki wniosek złożyć, a co wyraźnie wynika z treści art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że to organy, kierując się słusznym interesem strony, zobowiązane są do poinformowania o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji organu rentowego o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto uwzględnić należy normę wynikającą z art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Wymaga to od organu skoordynowania działań z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, tak by nie pozostała ona bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty (emerytury) od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty (emerytury). W niniejszej sprawie organy, pomimo zapewnień strony o gotowości do zawieszenia emerytury, zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, co wyrosło z błędnego przekonania, że sam fakt przysługiwania stronie prawa do świadczenia emerytalnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie sprawy, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a także naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 9 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zatem zobowiązany uwzględnić powyższą ocenę Sądu, jak również dokonać oceny pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ustalonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. i w zależności od rezultatu poczynionych ustaleń, rozważyć sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...]. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych.