I SA/Wa 1998/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Sawa Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2019 r. ze skargi B. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku B. J. o zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], odmówił zmiany powyższej decyzji. Stan sprawy przedstawia się następująco: decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. odmówił B. J. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Nią nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w miejscowości S., gmina P., pow. G., woj. [...] z powodu pozostawienia nieruchomości przez właścicielkę w ramach repatriacji odbywającej się na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r., a nie na podstawie umów lub układu wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Był to jedyny powód decyzji odmownej. B. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1476/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2007 r. W dniu 16 lutego 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek B. J. o zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] na podstawie art. 154 k.p.a. w wyniku zapoznania się strony z nową linią orzeczniczą oraz uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2007 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na decyzję powyższą B. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/17 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni prawa czyli art. 154 § 1 k.p.a. wadliwie uznając, że przepis ten wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji związanych, a ponadto nie dokonał prawidłowej oceny ujętych w nim przesłanek. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w powyższym wyroku pamiętając, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie oraz powinny zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Szczególnie dokładnego rozważenia będzie wymagało, czy okoliczności powoływane przez skarżącą nie przemawiają za uznaniem, że jej żądanie jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Jeżeli natomiast chodzi o słuszny interes strony, to w skardze zasadnie podkreślono, iż nie można uznać za zasadny pogląd organu, iż skarżąca sformułowała swój wniosek jako wyraz niezadowolenia z uprzednio zawartej decyzji, skoro wykazała, iż owa negatywna decyzja na tle ewoluującego przez lata orzecznictwa okazała się nieuzasadnioną i dla niej krzywdzącą. Jednocześnie Sąd podkreślił, że ewentualna zmiana decyzji a podstawie art. 154 k.p.a., co oczywiste, może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu (niezmienionej) normy prawa materialnego, w oparciu o która tę decyzję ostateczną wydano. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie tego trybu i ustalanie w jego toku na nowo stanu faktycznego sprawy oraz ocena tegoż na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego. Ponieważ organ nie badał, czy możliwe jest zastosowanie ww. nadzwyczajnego trybu w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją z 2006 r. na tle ukształtowanej na nowo linii orzecznictwa, jego zadaniem będzie przyporządkowanie określonego wówczas stanu faktycznego do obecnej, zdecydowanie ugruntowanej, a przy tym odmiennej od tej istniejącej w 2006 r., linii orzecznictwa. Organ ponownie rozpoznając sprawę po powyższym wyroku odmówił zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2007 r. stwierdzając, że po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego w stanie faktycznym określonym w pierwotnej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2007 r. jego zdaniem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dotyczące między innymi dowodów potwierdzających ostatnie miejsca zamieszkania repatriantki, dokładnych powierzchni i rodzaju gruntów oraz powierzchni zabudowań położonych na nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu słuszny interes strony wynikający z art. 154 k.p.a. nie może być sprzeczny z przypisem ustawy ani go zastępować. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. B. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że organ kolejny raz narusza jej zdaniem konstytucyjną zasadę równego traktowania osób, które znajdują się w takiej samej sytuacji. Zdaniem skarżącej przedłożyła ona organowi w 2006 r. wszystkie żądane przez niego dokumenty i oświadczenia. Informowała między innymi organ o powierzchni zabudowań i rodzajach nieruchomości. Skarżącej nie poinformowano też wówczas, że brakuje jeszcze jakiegoś dokumentu. W decyzji z [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] jako jedyną przyczynę odmowy przyznania skarżącej rekompensaty podał datę repatriacji tj. [...] września 1957 r., uznając, że pozostałe przesłanki wynikające z ustawy z 8 lipca 2005 r. zostały przez nią spełnione. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ podaje, że nie spełnia ona jeszcze innych przesłanek. Jednocześnie skarżąca podniosła, że nie można odmówić prawa do rekompensaty ze względu na brak powierzchni budynków, bo tego ustalenia może dokonać biegły wykonujący operat szacunkowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że wcześniej zapadł w niej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Aministracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/17. Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: w razie wzmiankowanej w cytowanym art. 153 p.p.s.a. zmianie stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu staje się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 9 do art. 153). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zaszła żadna z wymienionych wyżej okoliczności więc zarówno Sąd obecnie rozpoznający przedmiotową sprawę jak i organ są związane powyższym wyrokiem. Zatem Sąd był zobowiązany do skontrolowania czy organ administracji uwzględnił ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku. Trzeba jednocześnie podkreślić, iż wobec niezakwestionowania oceny prawnej i wytycznych poprzez zaskarżenie tego orzeczenia, kwestie zawarte w prawomocnym wyroku nie mogą zostać ocenione odmiennie, ani przez organ, ani przez Sąd. Sąd w powyższym wyroku przesądził, że powodem zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może być zmiana interpretacji przepisów (vide Komentarz do k.p.a. pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, CH Beck 2017 r., wyd. 4 str. 1108 oraz oparty na przepisach ustawy wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1050/16) oraz, że sporna kwestia tzw. II fali repatriacji istotna w rozpatrywanej sprawie została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu uchwały 7 s. NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13). Naczelny Sąd Administracyjny dokładnie wyłożył na czym polegała specyfika będącej podstawą II fali repatriacji umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy rządem PRL, a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji ze ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), uznając w konkluzji, że umowa ta w rzeczywistości stanowiła kontynuację akcji repatriacyjnej którą zapoczątkowały umowy republikańskie. Zatem za ugruntowany w orzecznictwie należy uznać pogląd, że chociaż umowa ta nie została wymieniona wprost w art. 1 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z 6 lipca 2005 r., to jednak repatriacja dokonana w II połowie lat 50-tych powinna być traktowana jako "inna okoliczność" związana z wojną rozpoczętą w 1939 r. o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu organ nie miał także podstaw do odmowy procedowania w trybie nadzwyczajnym z art. 154 k.p.a. z powołaniem się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych czy terminem "decyzji związanej". Jednocześnie Sąd podkreślił że ewentualna zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną. Niedopuszczalne jest zdaniem Sądu ustalanie na nowo w jego toku stanu faktycznego sprawy oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu ewentualna zmiana decyzji z 2006 r. z powodu zmiany linii orzeczniczej nie będzie naruszała obowiązującego porządku prawnego. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do dokładnego rozważenia czy okoliczności powoływane przez B. J. nie przemawiają za uznaniem, że jej żądanie jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że organ nie uwzględnił przedstawionej wyżej oceny prawnej którą był związany. Przy czym należy podkreślić, że stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiająca B. J. prawa do rekompensaty została wydana na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). Z treści decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wynika wprost, że jedyną przesłanką powodującą odmowę prawa do rekompensaty było to, że skarżąca przybyła do Polski dopiero [...] września 1957 r. Jednocześnie organ przyznaje, że skarżąca uzupełniła (oprócz dołączonych do wniosku dokumentów i wyjaśnień) swój wniosek o wszystkie żądane przez niego dokumenty. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika w żaden sposób, że przyczyną odmowy przyznania rekompensaty było niespełnienie także innych przesłanek wynikających z ustawy. Natomiast organ rozpoznający ponownie sprawę po tym wyroku wbrew ocenie prawnej w nim zawartej na nowo ustalał stan faktyczny, analizował znajdujące się w aktach sprawy dokumenty które podlegały już jego ocenie w 2006 r. uznając tym razem, że skarżąca nie spełniła innych koniecznych przesłanek ustawowych tj. nie potwierdziła miejsca zamieszkania po repatriacji, nie podała dokładnych powierzchni i rodzaju gruntów czy powierzchni pozostawionych zabudowań. Na marginesie Sąd zauważa, że zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku organu. Organ nie wypełnił także zalecenia Sądu co do oceny okoliczności powoływanych przez skarżącą, a odnoszących się do trwałej zmiany linii orzeczniczej dotyczącej repatriacji w II połowie lat 50-tych, co było jedynym i faktycznym powodem odmowy przyznania skarżącej rekompensaty w decyzji z 2006 r. Zmiana linii orzeczniczej sądów, ale nie incydentalna, lecz trwała i znamienna, w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasadę równości wobec prawa winna znaleźć odzwierciedlenie w istniejących instrumentach prawnych i powodować (o ile taka jest wola uprawnionego) nie tylko jego wewnętrzne przekonanie, że państwo, a więc i działający w jego imieniu wymiar sprawiedliwości, nie narusza przysługujących mu praw, ale także ową sprawiedliwość społeczną urzeczywistniać. Analiza uzasadnienia uchwały NSA o sygn. akt I OPS 11/13 wprost wskazuje, że przyjęta w niej interpretacja zapewnia stosowanie prokonstytucyjnej wykładni prawa, wzbudzając jednocześnie zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Ocenić tym samym należy, że omawiana zmiana nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną której rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie a całość systemu prawnego nie stoi temu na przeszkodzie. Tym samym za nieracjonalne należy uznać argumenty organu, że wnioskowana zmiana decyzji oznaczałaby wydanie aktu niezgodnego z prawem lub społecznie nieakceptowalnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zarówno ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1397/17) jak i stanowisko Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.