I SA/Wa 1999/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. V., J. M. i M. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących solidarnie A. V., J. M. i M. V. kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1966 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości, wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1965 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 1965 r. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], [...] i [...] i [...] oraz [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G., oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o powierzchni około [...] ha, stanowiącej własność B. V., M. V. i R. V. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...] sprostowało ww. decyzję z dnia [...] grudnia 1965 r. w ten sposób, że w wierszu dwunastym decyzji za wyrazem "G." dodano "[...]", zaś w wierszu czternastym za "o pow. [...] m²"dodano "oraz [...] o pow. [...] m²". Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 1966 r. orzekło o przyznaniu M. V., B. V. i R. V. odszkodowania w kwocie [...] zł za wywłaszczoną ww. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1965 r. część nieruchomości. A. V. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Pismem z dnia 10 października 2005 r. ograniczył ww. wniosek poprzez wskazanie, że żąda stwierdzenia nieważności jedynie decyzji z dnia [...] marca 1966 r. Po jego rozpatrzeniu Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1965 r. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1966 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. V. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru podnosząc, że w dotychczasowej praktyce zarówno sądy administracyjne jak i organy administracyjne nie miały zastrzeżeń i wątpliwości co do właściwości organów w przedmiotowej sprawie. Minister Infrastruktury rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzorczy wyjaśnił, że organy powinny przestrzegać swojej właściwości zarówno w momencie wszczęcia, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jak wskazał Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Natomiast w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Zatem wyjątki od zasad ustalonych w kpa muszą wynikać z ustaw szczególnych, a taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Wskazując na powyższe Minister zważył, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Zgodnie z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Jednocześnie stosownie do jej art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Przy czym przedmiotowa decyzja została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. jako organ I instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji - Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Zatem w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności przedmiotowej decyzji należy najpierw ustalić organ, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 kpa. W aktualnym stanie prawnym, w ocenie Ministra, sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz.651) jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Na podstawie art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tak więc w obecnym systemie prawnym, zdaniem organu nadzoru, Wojewoda [...] jest organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1966 r. Natomiast odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy organ nadzoru podniósł, że umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody [...], który rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeśli organ wszczął postępowanie, to powinien je procesowo zakończyć, stosując na przykład art. 105 § 1 kpa, a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może przekazać sprawę organowi właściwemu. Skoro zatem w ocenie Ministra organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], to postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Jednocześnie wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1966 r. zostanie przekazany według właściwości do Wojewody [...]. Mając powyższe na uwadze, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2011 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. V., M. V. i J. M., działający przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 19, 65 § 1 i art. 105 kpa poprzez ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że uznanie rozstrzygnięcia Ministra za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 r. ( w takich samych stanach faktycznych i prawnych) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto skarżący wskazali, że organ administracji powinien z urzędu przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W przypadku stwierdzenia, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy powinien przekazać wniosek do właściwego organu. Skarżący dodali, że w niniejszej sprawie nie został wszczęty spór kompetencyjny. W związku z czym skierowanie obecnie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej do Wojewody [...] nie daje gwarancji, iż organ ten przyjmie sprawę do rozpatrzenia i czy Wojewoda w trakcie prowadzenia sprawy nie stwierdzi swojej niewłaściwości lub zostanie to podniesione w trakcie postępowania przez strony. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny nie jest sporny. Istota sporu na tym etapie rozpatrywania sprawy sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy Minister Infrastruktury w dniu wydania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1966 r. o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości, wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1965 r. Zdaniem Ministra Infrastruktury ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ jakim było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu należy ustalić organ wyższego stopnia. Organ naczelny uważa, że skoro obecnie organem I instancji, zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania jest właściwy starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a tej ustawy), to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej powinien być wojewoda. W tej sytuacji Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu, z takim stanowiskiem organu nadzoru nie można się zgodzić. Faktem jest,, że istnieje koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (np. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 kpa, LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1484/03). Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa, określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Minister pominął to, że nie jest to jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Przywołać tu należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), który - co jest istotne - ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/09; z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 585/10; czy z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1398/10). W powołanym powyżej orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 7 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109, wyrok z dnia 25 marca 1997 r. sygn. akt IV SA 1257/95). Oznacza to, zdaniem Sądu Najwyższego, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W konkluzji orzeczenia Sąd Najwyższy uznał za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie w zaskarżonym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w rozpatrywanej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda. Przypomnieć w tym miejscu należy, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Nawet gdyby uznać, że koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można w ocenie Sądu lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. Nie można pominąć i tego, że w orzecznictwie pojawił się pogląd, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1691/09, LEX nr 745130 uznał, że "...w szczególności (z) postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy (wynika), że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a", co może wiązać się, zdaniem tego Sądu wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie Sądu orzekającego takie stanowisko może budzić wątpliwości. Sąd w tym składzie podziela bowiem stanowisko (zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11), zgodnie z którym artykuł 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. Regulacja art. 7 Konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Dlatego też w ocenie Sądu także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Samo zatem wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem odpowiednio przepisów art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, mając na względzie przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną, jako organ właściwy w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa rozpatrzy wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] marca 1966 r., nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).