I SA/Wa 2008/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie : asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy K. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] gm. kat. [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] oraz orzekła o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności ww. nieruchomości. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności ww. działki nr [...] o pow. [...] m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. - Oddział Gospodarka Mieszkaniowa Zakład w K., decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku rozpatrzenia skargi P. [...] S.A. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 1935/02 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2002 r. wskazując, że nie został wyjaśniony status spornego mienia pozostającego we władaniu P. [...] S.A. i nie zbadano na jakiej podstawie znajdowało się ono we władaniu tej Spółki w dniu 27 maja 1990 r. Sąd uznał też, iż P. [...] S.A. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, uznając za zasadne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego mienia na dzień 27 maja 1990 r. oraz uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. ww. działki. Organ wskazał, że sporna działka nr [...] o pow. [...] m2 odpowiada części parcel [...]. kat. [...] i [...], nabytych przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1960 r. rep. nr [...], oddanych w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy [...] K. W rejestrze gruntów dla obrębu [...] w dniu 27 maja 1990 r. jako osobę władającą ujawniono Przedsiębiorstwo [...]. Wymieniona działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym [...] kondygnacyjnym położonym w K. przy ul. [...]. P. [...] Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K. stał się posiadaczem tego gruntu od chwili wybudowania ze środków własnych budynku w roku 1968. Jednakże P. [...] nie posiadały decyzji potwierdzającej prawo zarządu do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to w myśl obowiązujących w tym dniu przepisów, zarząd terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego nad tą nieruchomością jest jedynym możliwym rozwiązaniem w kontekście ustalenia podmiotu, do którego ona należy. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. P [...] podtrzymały zajmowane wcześniej w sprawie stanowisko, że istniały i w dalszym ciągu istnieją merytoryczne i formalne przesłanki do uwłaszczeniu P [...] przedmiotową nieruchomością. Natomiast co do władania działką nr [...] można mówić o quasi zarządzie sprawowanym nad nią przez poprzednika prawnego Spółki. Ponadto na przeszkodzie w skomunalizowaniu na rzecz Gminy K. ww. działki stoją negatywne przesłanki określone w art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", bowiem niedopuszczalne jest skomunalizowanie mienia Skarbu Państwa będącego w użytkowaniu P. [...] S.A. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchyliła zaskarżoną decyzję i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] gm. kat. [...]. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy podniósł, że skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, następują wyłącznie z dniem 27 maja 1990 r., co wynika wprost z jego treści. Mogą one dotyczyć składników - w tym nieruchomych - tylko w ich stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Zatem organy administracyjne orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym mają obowiązek uwzględniania stanu prawnego nieruchomości, istniejącego ww. dniu, określonego przede wszystkim wpisami w dokumentacji wieczystoksięgowej, oraz ewidencji gruntów i są treścią tych wpisów bezwzględnie związane. Wpisy wieczysto księgowe, oraz wpisy dokonywane w ewidencji gruntów w oparciu o operaty geodezyjne, są dokonywane poza postępowaniem komunalizacyjnym, przez inne organy i w odrębnym trybie. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z księgi wieczystej nr [...], w powiązaniu z operatem pomiarowym regulacji stanu prawnego m. in. działki nr [...] wynikało, że działka nr [...] została wpisana do księgi wieczystej nr [...] dopiero w dniu [...] grudnia 1990 r. (na wniosek z dnia [...] listopada 1990 r.) stanowiąc poprzednio części działek l. kat. [...] i [...]. W konsekwencji jako nie ujęta w księdze wieczystej nr [...] według stanu tej księgi na dzień 27 maja 1990 r., nie mogła być przedmiotem komunalizacji dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ pierwszej instancji nie wziął również pod uwagę, że w przedstawionym stanie faktycznym, ewentualne skomunalizowanie z mocy prawa, mogłoby dotyczyć nieruchomości istniejącej w dniu 27 maja 1990 r., a więc składającej się z działek l. kat. [...] i [...], ale nie mogło odnosić się do utworzonej później działki nr [...]. Organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym są bezwzględnie związane wpisami wieczysto księgowymi i nie mogą sankcjonować komunalizacji np. jakichkolwiek "równoważników" czy "odpowiedników" nieruchomości uregulowanych w księdze wieczystej, gdyż nie są właściwe do oceny prawidłowości ich sporządzenia. Stwierdzając, że działka nr [...] podlegała skomunalizowaniu z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Wojewoda [...] kwestionowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. spowodował bezpodstawne i zarazem fikcyjne cofnięcie wstecz daty jej utworzenia i istnienia (z dnia [...] grudnia 1990 r. na dzień 27 maja 1990 r.). Działał w tym względzie i jako organ niewłaściwy i sprzecznie z danymi ujętymi w księdze wieczystej nr [...]. Właściwymi w tych sprawach są: sąd powszechny oraz organ prowadzący ewidencję gruntów, a nie Wojewoda. Dlatego również z tej przyczyny decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. była dotknięta najwyższym stopniem wadliwości wynikającym z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i nie została utrzymana w mocy. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że sporna działka nr [...] aktualnie figuruje w ewidencji gruntów, a Gmina K. domaga się skomunalizowania właśnie tej nieruchomości, dlatego też postępowanie odwoławcze nie stało się bezprzedmiotowe i nie mogło być umorzone. Skoro jednocześnie działka ta nie istniała przed dniem 27 maja 1990 r., nie miały znaczenia w niniejszej sprawie rozważania dotyczące zarządu nad nią w okresie przed tą datą. Powyższa decyzją stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości strona zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu skargi Gmina K. podniosła, że istnienie przedmiotu komunalizacji nie jest uzależnione od tego, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, uległa po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość. Wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny i nie jest związany z żadnymi skutkami materialnoprawnymi. Każda czynność prawna, a w tym także wydanie decyzji administracyjnej, musi uwzględniać aktualny stan ewidencyjny gruntów. Dlatego też uznanie za niedopuszczalną komunalizację nieruchomości, dla której po dniu 27 maja 1990 r. ujawniono w księdze wieczystej nowe oznaczenie, w wyniku zmiany oznaczenia parcel katastralnych na działkę ewidencyjną, jest pozbawione racji i skutkuje naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Działka [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] powstała w wyniku modernizacji ewidencji gruntów operatem z dnia [...] marca 1990 r., nr [...]. Zastąpienie oznaczenia nieruchomości oznaczeniem przyjętym w nowej ewidencji gruntów nastąpiło na podstawie obwieszczenia z dnia 16 maja 1990 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego Nr 13, poz. 139. Tak więc regulacja mająca na celu doprowadzenia do zgodności zapisów ksiąg wieczystych z operatem ewidencji gruntów i budynków nie może być przeszkodą w podejmowaniu przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie mienia. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi organ odwoławczy podtrzymywał wcześniej prezentowane stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną do orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy (z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżone rozstrzygniecie oparła na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie w dacie 27 maja 1990 r. istniała nieruchomość składająca się z działek oznaczonych I. kat [...] i [...]. Organ orzekający w postępowaniu komunalizacyjnym ma obowiązek uwzględnienia stanu prawnego nieruchomości, istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., określonego wpisami w dokumentacji wieczystoksięgowej oraz ewidencji gruntów i jest treścią tych wpisów bezwzględnie związany. Zatem nie było możliwe skomunalizowanie, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nieruchomości - działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], bowiem powstała ona dopiero w dniu [...] grudnia 1990 r., a tym samym nie jest tożsama z nieruchomością istniejącą w dniu 27 maja 1990 r. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przepisy rozdziału 2 powołanej ustawy, regulujące zasady nabywania mienia komunalnego, nie zawierają ograniczeń we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. W szczególności przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wyłącza komunalizacji tylko z tego powodu, że ta sama nieruchomość stanowiąca mienie ogólnonarodowe została w wyniku zmiany oznaczeń ewidencyjnych, różnie oznaczona w dacie z przed i po 27 maja 1990 r. Należy wskazać, że rozbieżne oznaczenia gruntu nie mogą powodować trudności w identyfikacji nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, bowiem jak wskazano w skardze, zastąpienie oznaczenia nieruchomości oznaczeniem przyjętym w nowej ewidencji gruntów nastąpiło na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów - obwieszczenia z dnia 16 maja 1990 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego z dnia 30 maja 1990 r., nr 139 o założeniu nowej ewidencji. Prawo gminy do mienia nabytego w wyniku komunalizacji stwierdzane jest decyzją wojewody o charakterze deklaratoryjnym i potwierdza jedynie to co nastąpiło z mocy prawa. Decyzja ta nie tworzy więc po stronie gminy prawa własności bo tę posiada ona już z mocy ustawy. Decyzja ta natomiast otwiera gminie jako właścicielowi drogę do swobodnego dysponowania tym mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Nie mogą zatem stać na przeszkodzie w ewentualnym potwierdzeniu uprawnień właścicielskich, przysługujących z mocy ustawy, negatywne przesłanki nie wymienione w normie prawnej, która przedmiotowe uprawnienia kształtuje. W wyroku z dnia z dnia 3 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1607/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że utworzenie działki dopiero po dacie 27 maja 1990 r., gdy w tej dacie była częścią innej nieruchomości, nie stanowi przeszkody w jej skomunalizowaniu. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile są spełnione przesłanki w nim określone. Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 522/03 (oba orzeczenia niepublikowane). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany pogląd. W związku z powyższym, słusznie strona skarżąca zarzuca Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Bowiem organ odwoławczy był obowiązany zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacyjne, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a zatem czy w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i czy należała w tym dniu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ II instancji w ogóle tych przesłanek w odniesieniu do skomunalizowanej nieruchomości nie badał. Dlatego też zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów należy uchylić zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności oceni czy organ I instancji należycie wyjaśnił kwestie związane z podstawą władania spornej nieruchomości przez P. [...] S.A. w dniu 27 maja 1990 r., do czego zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1935/02. W razie potrzeby uzupełni materiał dowodowy, rozpatrzy zarzuty odwołania i dopiero na podstawie całokształtu zebranego materiału dokumentacyjnego zbada, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacyjne, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1970 ze zm.), orzekł jak w sentencji.