I SA/Wa 2008/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie WSA Bogdan Wolski (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], będąca własnością L. R., przeszła z dniem wejścia w dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) na własność Gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), na własność Skarbu Państwa. L. R. wystąpił we wniosku z dnia 17 stycznia 1949 r. o przyznanie mu prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1964 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż teren nieruchomości przeznaczony został pod budowę [...], a korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem według planu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. w postępowaniu wszczętym na wniosek I. M., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1964 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w postępowaniu wszczętym na wniosek I. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Organ wskazał, że przedmiotem rozważań, zarówno Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jak i Ministra Infrastruktury, był przede wszystkim plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący przedmiotową nieruchomość na dzień wydania orzeczenia dekretowego. Ustalono, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego przedmiotowa nieruchomość objęta była [...], zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] stycznia 1961 r. uchwałą nr [...], który przewidywał dla tejże nieruchomości przeznaczenie pod tereny [...]. W aktach sprawy znajduje się wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie, z którym cała nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. hip.[...], była przeznaczona pod [...]. Zbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia orzeczenia dekretowego i faktem, że dotyczyło ono jedynie części przedmiotowej nieruchomości, a treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r. i załączonym do niej szkicem [...], w ocenie organu nadzorczego, może świadczyć o tym, iż organ dekretowy wbrew treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, analizował nie przeznaczenie nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, lecz przeznaczenie nieruchomości według decyzji o lokalizacji szczegółowej. Wskazano, iż organ pierwszej instancji odniósł się do sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem orzeczenia dekretowego, w którym jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej wskazano przeznaczenie nieruchomości [...], a przeznaczeniem tejże nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego pod [...]. W ocenie organu pierwszej instancji błędne uzasadnienie orzeczenia dekretowego pozostało bez wpływu na poprawność merytoryczną rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem Ministra Infrastruktury, dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia są okoliczności dotyczące zmian w granicach nieruchomości jakie zaszły po dacie wydania orzeczenia dekretowego, tj. po dniu [...] lipca 1964 r. Obowiązkiem organu administracyjnego jest uwzględnienie stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania decyzji, a zatem Prezydium Rady Narodowej w W. obowiązane było uwzględnić stan faktyczny istniejący na dzień wydania orzeczenia, tj. na dzień [...] lipca 1964 r. Również Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonując kontroli w trybie art. 156 K.p.a. zobowiązany był skontrolować prawidłowość orzeczenia w świetle stanu prawnego i faktycznego sprawy na dzień wydania orzeczenia. I. M. wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 . Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. w związku z art. 113 § 2 K.p.a. wobec odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 roku, również w części dotyczącej wykładni orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 roku polegającej na wskazaniu, że dotyczy ono działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], będących własnością Skarbu Państwa mimo, że we wskazanym wyżej zakresie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej; - naruszenie przepisów: art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. wobec pominięcia zasadniczej części zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym materiału załączonego do pism uzupełniających pełnomocnika skarżącej; - naruszenie przepisów: art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. wobec bezpodstawnego przyjęcia, że ze szkicu przebiegu granic z rozliczeniem dawnych działek hipotecznych, sporządzonego w dniu [...] września 2008 roku przez inż. R., wynika, że teren objęty decyzją lokalizacyjną obejmuje m.in. część działek ew. nr [...] i [...] (co zdaniem organu orzekającego dowodzi, że orzeczeniem administracyjnym z 1964 roku objęto nie tylko dawne działki ew. [...] i [...] - obecna działka [...], ale również działki [...] i [...] - obecna działka [...]). Dokonując tego rodzaju ustalenia organ administracyjny z rażącym naruszeniem wyżej wymienionych przepisów nie wykazał jednocześnie, jaką konkretnie część działek ew. nr [...] i [...] uznał za objętą orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1964 r.; - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w związku z dowolnością oceny, że opinia geodezyjna zawierająca analizę zmian w przebiegu granic i stanu władania przedmiotowej nieruchomości przez [...] po roku 1964 i będące podstawą jej wydania załączniki nie mają żadnego znaczenia dowodowego przy ocenie, jaki był zakres przedmiotowy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 r. mimo, że z powyższych materiałów wynika w sposób bezsporny, że po zakończeniu przez [...] budowy [...] nastąpiła regulacja (poszerzenie) ulicy [...] i ulicy [...] oraz [...] przy ul. [...] kosztem powierzchni, do której prawa przyznano [...] (co oznacza, że orzeczenie administracyjne musiało dotyczyć również tej części powierzchni hipotecznej, która w późniejszym okresie znalazła się pod ulicami [...] i [...] tj. części obecnych działek ew. [...] i [...]); - art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wobec uznania przez organ orzekający za dopuszczalne prawnie oparcie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 roku na przesłance nie wynikającej z planu zagospodarowania przestrzennego mimo, że przepis art. 7 ust. 2 dekretu wymagał rozważenia możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela wyłącznie w nawiązaniu do ustaleń wynikających z planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego). Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r. (I SA/Wa 196/09) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Infrastruktury wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2010 r. (I OSK 1472/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie była zwykła decyzja podjęta w sprawie administracyjnej materialnej, ale decyzja podjęta w trybie postępowania nadzwyczajnego, zakończonego decyzją w odrębnej sprawie administracyjnej procesowej (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r.). Kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. podlega w takim wypadku tylko i wyłącznie decyzja procesowa, przy czym wady te muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji oraz poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Nie ma w takim wypadku jakichkolwiek podstaw prawnych do sięgania do ewentualnych wad tkwiących w decyzji administracyjnej z 1964 r. oraz w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu. Zalecone przez Sąd wyjaśnienie rzeczywistej treści orzeczenia z 1964 r. nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r., a sformułowany w uzasadnieniu wyroku zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie był uzasadniony o tyle, o ile nie dotyczył tej ostatniej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił nadto, iż przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego. Zapatrywanie to znajduje dodatkowe umocowanie w treści przepisu art. 156 § 1 K.p.a. o tyle, że przepis ten wymienia osobno różnego rodzaju naruszenia przepisów procesowych (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji), a zatem a contrario inne naruszenia przepisów proceduralnych nie powinny być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycje przepisu art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. Kwestia postępowania dowodowego i jego braków jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 145 K.p.a. i nie powinna stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wskazywane przez Sąd pierwszej instancji braki w postępowaniu dowodowym, jako braki nie dotyczące postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, nie mogą stanowić podstawy do skutecznego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podobnie potrzeba dokonania wykładni rzeczywistego zakresu orzeczenia administracyjnego z 1964 r. dla celów innego toczącego się postępowania administracyjnego, nie stanowi wystarczającej podstawy do uruchomienia trybu weryfikacji decyzji zapadłej w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w trybie nadzwyczajnym. Zakres tego spornego orzeczenia musi ustalić organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze we własnym zakresie. Nie jest przy tym uprawniony pogląd, że już samo wydanie decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, obejmującej tylko fragment żądania osoby ubiegającej się o ustanowienie własności czasowej, bez ustalenia jaki fragment tego żądania został rozpoznany, stanowi o wadzie kwalifikowanej tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza na wstępie, biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2010 r., iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. był postępowaniem nadzorczym dotyczącym wyłącznie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1964 r. W decyzji tej odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1964 r., w którym odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do [...] m2 gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej gruntu nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (tj. dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]). Stąd ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. mogło i powinno nastąpić wyłącznie w wypadku zaistnienia jednej z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. odnoszących się do wymienionej decyzji i postępowania poprzedzającego wydanie tego aktu. Analiza zarzutów zawartych w skardze wskazuje, iż skarżąca w istocie kwestionuje zasadność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1964 r., w którym odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej, jak też decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności wymienionego na wstępie orzeczenia. Tymczasem stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. mogło nastąpić, co zostało już podkreślone, wyłącznie w wypadku potwierdzenia zaistnienia, jedynie w odniesieniu do tej decyzji, i postępowania zakończonego tym aktem, jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stąd nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w kolejnym postępowaniu nadzorczym zarzuty dotyczące ewentualnej wadliwości orzeczenia z 1964 r. w zakresie nieprecyzyjnego oznaczenia nieruchomości. Ustalenie rzeczywistej treści tego orzeczenia nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. W analogiczny sposób należy odnieść się do zarzutów co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie mogącym mieć ewentualne znaczenie dla oceny zasadności wniosku dekretowego,. Z zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wynika, że z określonej przyczyny może być prowadzone postępowanie tylko w jednym z trybów. Kwestia postępowania dowodowego i jego braków jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 145 K.p.a. i nie powinna stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. trafnie odnotował, że przedmiotowa nieruchomość objęta była [...], zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] stycznia 1961 r., który przewidywał dla tejże nieruchomości przeznaczenie pod [...], a w aktach sprawy znajduje się wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie, z którym cała nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. hip. [...], była przeznaczona pod [...]. Błędne uzasadnienie orzeczenia dekretowego pozostało bez wpływu na poprawność merytoryczną tego rozstrzygnięcia. Minister Infrastruktury zasadnie nadto podkreślił, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonując oceny orzeczenia dekretowego w trybie art. 156 K.p.a. zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dniu wydania tego orzeczenia. Stąd oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli należało dokonać wyłącznie w świetle przeznaczenia tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność tę zobowiązany był ostatecznie uwzględnić, ale wyłącznie pośrednio, także Minister Infrastruktury w ramach kontroli decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. Minister Infrastruktury zasadnie nadto uznał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej nie miały znaczenia zmiany w granicach nieruchomości, jakie nastąpiły po dniu wydania orzeczenia dekretowego, gdyż okoliczność ta nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem prowadzonym przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i decyzji z dnia [...] września 2004 r. Podsumowując Sąd ustalił, iż Minister Infrastruktury nie uchybił prawu odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., w szczególności z uwagi na zarzucane przez skarżącą rażące naruszenie prawa wynikające z odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Okoliczności sprawy nie wskazują ponadto, w odniesieniu do ocenianej w postępowaniu nadzorczym decyzji, na zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.