I SA/Wa 2019/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 2019/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania E. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] orzekającej o odmowie potwierdzenia posiadania przez E. L. uprawnienia do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnym granicami państwa polskiego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnym granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił potwierdzenia na rzecz E. L. prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego w miejscowości D., pow. K., woj. [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że E. L. nie repatriowała się na podstawie wymienionych w ustawie umów, zatem nie jest osobą uprawnioną do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnym granicami państwa polskiego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. L. Minister Infrastruktury rozpoznając odwołanie podniósł, że art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. określa zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium BSRR i ludności Białoruskiej z terytorium Polski; układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium USRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski; układzie z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR i ludności litewskiej z terytorium Polski oraz umowie z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej mieszkających w ZSRR, i o ich ewakuacji do Polski, i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR. Organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy karty rozpoznawczej (kennkarte) Generalnego Gubernatorstwa z dnia [...] kwietnia 1944 r., nr [...] wynika, że E. L. od dnia [...] lipca 1944 r. była zameldowana w M., pow. k., a więc na obecnym terytorium Polski. Minister stwierdził zatem, że skarżąca nie repatriowała się w trybie "umów republikańskich". Organ zaznaczył, że fakt przybycia na teren Generalnego Gubernatorstwa na początku 1944 r. E. L. potwierdziła w odwołaniu. Minister Infrastruktury podkreślił, że ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. ogranicza uprawnienie do uzyskania rekompensaty za pozostawione mienie do osób repatriowanych na podstawie jednej z umów wymienionych w art. 1 ustawy, nie obejmując osób, które powróciły do kraju w innym trybie. Uznano więc, że organ wojewódzki zasadnie odmówił skarżącej potwierdzenia posiadania prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. Skargę na powyższą decyzję w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. L. przedstawiając w uzasadnieniu losy swoje i swojej rodziny po wybuchu II wojny światowej. Skarżąca podniosła, że latem 1944 r. zmuszona była uciekać ze swojego miejsca zamieszkania z uwagi na działalność band UPA, które mordowały ludzi i paliły wsie. Ucieczka dawała jej bowiem szanse przeżycia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji zastosowany został przepis art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm., dalej: "ustawa z 2003 r."), który stanowi, że ustawa określa zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w tzw. układach republikańskich z września 1944 r. dotyczących ewakuacji obywateli polskich oraz w umowie z dnia 6 lipca 1945 r. o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR, i o ich ewakuacji do Polski. Zgodnie zaś z treścią art. 2 ust. 1 ustawy prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje właścicielom tych nieruchomości, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki: 1) zamieszkiwali w dniu 1 września 1939 r. na terenach, o których mowa w art. 1, byli w tym dniu obywatelami polskimi i opuścili te tereny w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., 2) posiadają obywatelstwo polskie. Na wstępie należy zauważyć, że użyte w zaskarżonej decyzji sformułowanie "powróciła do kraju w innym trybie", jest nieadekwatne. Skarżąca w tym przypadku nie opuściła kraju, lecz w pierwszej połowie 1944 r. przybyła z ziem byłego terytorium Polski, należących obecnie do [...], na teren Generalnego Gubernatorstwa w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a następnie w 1945 r. przesiedliła się na tzw. "ziemie odzyskane". Jednakże istota niniejszej sprawy polega na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy powyższe przybycie skarżącej przed zawarciem "umów republikańskich", samo przez się, bez względu na okoliczności, wyklucza możliwość przyznania jej uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. Organy administracji, przepis art. 1 ustawy rozumieją w ten sposób, że przesłanką potwierdzenia przedmiotowych uprawnień do zaliczenia jest bezpośrednia repatriacja na podstawie procedury przewidzianej w układach "republikańskich". A contrario, opuszczenie tych terenów przed zawarciem układów, a więc nie według później określonej procedury, w każdej sytuacji winno stanowić podstawę odmowy stwierdzenia posiadania uprawnień do zaliczenia, w tym także osobom, które z przyczyn obiektywnych nie mogły poddać się tej procedurze, gdyż opuściły miejsce zamieszkania w warunkach niebezpieczeństwa dla życia wynikającego z działalności obcych grup nacjonalistycznych. Omawiane przepisy mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, jednakże ich rozumienie przez organ nasuwa zastrzeżenia natury aksjologicznej. Ponadto organy nie wyjaśniły, z której części przepisu wywiodły nie sformułowaną wprost przesłankę: "repatriacji na podstawie układów". Zdaniem sądu nie wynika ona z użytego w art. 1 ustawy zwrotu: "za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w układach". Ponadto nie uwzględniona została okoliczność, że w przypadku niedookreśloności przepisu nie można poprzestawać na jego dosłownym rozumieniu. Tymczasem takiemu rozumieniu art. 1 ustawy organy podporządkowały postępowanie dowodowe w sprawie. Gdyby organy zastosowały również reguły wykładni funkcjonalnej z uwzględnieniem wartości konstytucyjnych, uprawnione mogłoby być również inne rozumieniu art. 1 ustawy jako przepisu zawierającego przesłanki przedmiotowe. A mianowicie, że fakt przybycia tych osób do kraju w okresie poprzedzającym zawarcie układów, może w szczególnej sytuacji, nie mieć decydującego znaczenia. Takie stanowisko wyrażone zostało w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Wprawdzie w przeważającej części orzecznictwo to ukształtowało się w związku z repatriacją, o której mowa w umowie z dnia 25 marca 1957 r. pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), a więc dotyczyło ono stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z 2003 r., tym niemniej zaprezentowane w nim rozumowania nie zostały "wyeliminowane" z tej ustawy. Wobec tego "nie naruszone" przez ustawodawcę rozumowania mogą mieć fundamentalne znaczenie dla niniejszej sprawy. Miarodajna jest tu uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego III CZP 1/90 z dnia 30 maja 1990 r. (OSNC 1990/10-11/129), w której wyeksponowany został argument prawny, że stosowanie literalnej wykładni postanowień układów "prowadziłoby do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli polskich w zależności od faktów i zjawisk, na które nie mieli żadnego wpływu". Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym powodem trudności w interpretacji uprawnień do zaliczenia mienia było to, że unormowania dotyczące tzw. mienia zabużańskiego nie zawierały wprost podmiotowych i przedmiotowych przesłanek tego prawa, lecz ogólnie odsyłały do umów międzynarodowych zawartych przez Państwo. Te wadliwości konstrukcyjne dotychczasowych unormowań były znane i uwzględnione w toku prac legislacyjnych związanych z uchwaleniem ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Tak więc zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy przyjąć, że art. 1 tej ustawy przecina spór interpretacyjny dotyczący umowy z 1957 r., a jednocześnie w pozostałym zakresie nie odrzuca argumentu prawnego, że nie można zróżnicować sytuacji prawnej obywateli polskich w zależności od faktów i zjawisk, na które nie mieli żadnego wpływu. Gdyby ustawodawca zamierzał odrzucić powyższe rozumowanie, to dałby temu wyraz poprzez wprowadzenie do przepisu przesłanki, że "uprawnienie nie obejmuje osób, które powróciły do kraju bez poddania się procedurze repatriacyjnej przewidzianej w umowach". Skoro ustawodawca znał utrwalone stanowisko orzecznictwa w omawianej kwestii, a nie wprowadził wyraźnie takiej przesłanki do ustawy, to oznacza, że nie było to jego zamiarem. W tej sytuacji należy uznać, że na tle art. 1 ustawy z 2003 r. zachowuje swoją aktualność uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego III CZP 1/90 z dnia 30 maja 1990 r. (OSNC 1990/10-11/129). Z tego względu w niniejszej sprawie należało rozważyć argumenty, które zostały wyrażone w powyższej uchwale. Ponadto można dodać, że za przeniesieniem rozumowania z tej uchwały do wykładni art. 1 ustawy z uwzględnieniem ochrony praw majątkowych, opowiedział się Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1598/05, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Zdaniem sądu wykładnia art. 1 ustawy z 2003 r. winna realizować normy konstytucyjne. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji zobowiązane są do respektowania wynikającej z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i ugruntowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dyrektywy wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją. Artykuł 1 ustawy z 2003 r. związany jest ściśle z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tak więc jeżeli nawet hipotetycznie przyjąć, że rozumienie art. 1 ustawy z 2003 r. przez organy administracji uwarunkowane zostało literalną interpretacją postanowień układów, to taka wykładnia nie uwzględnia innych równorzędnych metod rozumowania prawniczego, które możliwe są do zaakceptowania w doktrynie i w judykaturze. Nie można pomijać ratio legis tego unormowania ustawowego. Niezależnie od powyższych konstatacji należy zauważyć, że jeżeliby nawet przyjąć, że dosłowne rozumienie art. 1 ustawy z 2003 r. pozwala na wyprowadzenie z jego treści przesłanki o repatriacji na postawie jednej z wymienionej tam umów, to w orzecznictwie i w doktrynie prawa nie wyklucza się uprawnień organów stosujących prawo do przełamania wykładni językowej, jeżeli przemawia za tym usprawiedliwiona przyczyna, a w szczególności w celu uzgodnienia treści stosowanego przepisu aksjologią konstytucyjną. W teorii prawa podnosi się, że "priorytet wykładni językowej nie może być zachowany, jeżeli ustalony w ten sposób sens normy prawnej prowadziłby, w sytuacji jej stosowania, do "niedorzecznych rezultatów społecznych lub naruszenia normatywnej, a nawet tylko aksjologicznej spójności systemu prawnego (...). Wyłączenie w takiej sytuacji innych pozajęzykowych metod wykładni byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności prawodawcy" (por. T. Gizbert Studnicki, Wykładnia celowościowa, Studia Prawnicze IP i P PAN 1985, nr 3- 4, s. 51). Organy administracji winny zatem uwzględniać dopuszczalne kierunki wykładni art. 1 ustawy z 2003 r. oraz to, że skutki opuszczenia terenów, na których osoby pozostawiły swe mienie, bez poddania się procedurze repatriacyjnej na podstawie układów, były jednolicie interpretowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarówno w okresie obowiązywania przepisów art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jak i w okresie obowiązywania art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 115, poz. 741 ze zm.). Przypomnieć należy, że Sąd Najwyższy podnosił, iż w sytuacji gdy zbyt ścisła wykładnia art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie dała się pogodzić z gwarancjami Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to odnosi się to w tym samym stopniu do art. 1 ustawy z 2003 r., który należy odczytywać także przez przewidzianą w art. 64 ust. 2 Konstytucji równą dla wszystkich ochronę praw majątkowych. Natomiast okoliczność, że art. 1 ustawy z 2003 r. jest przedmiotowo węższy niż dotychczasowe unormowania, gdyż nie obejmuje umowy z 1957 r., nie ma istotnego znaczenie dla uwzględnienia jego ratio legis. Konkludując stwierdzić należy, że omówiony kierunek orzecznictwa Sądu Najwyższego należy przez analogię odnosić także do rozumienie art. 1 ustawy z 2003 r. Rozumienie art. 1 ustawy przez organy administracji wywarło wpływ na postępowanie wyjaśniające, które miało zbyt wąski zakres, zaś środki dowodowe potrzebne do należytego ustalenia stanu sprawy, nie były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Pominięte zostały kwestie, które mają znaczenie dla sprawy takie jak, czy z przyczyn od siebie niezależnych skarżąca mogła powrócić do swojego miejsca zamieszkania bez narażenia się na utratę życia. Nie można abstrahować od toczącej się w tym okresie wojny, kierunku przemieszczania się ludności oraz walk UPA i AK prowadzonych na tych terenach. Jak z historii wiadomo, obywatele polscy przemieszczali się (na ogół przymusowo) na wyzwolone ziemie polskie (w tym ziemie odzyskane), a nie zaś na tereny zajęte przez Związek Radziecki. Doświadczenia historyczne wskazują więc, że powrót taki był niemożliwy, a nawet gdyby do niego doszło, to stanowiłoby to realne zagrożenie dla życia (najczęściej bowiem majątki zostały rozdysponowane na rzecz innych osób wskazanych przez władze radzieckie). Reasumując, podkreślić należy, że powyższe zdarzenia pozostawały w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., co stanowi jedną z przesłanek zastosowania art. 1 i 2 ust. 1 ustawy z 2003 r., a co nie było przedmiotem rozważań organów obydwu instancji. Podnieść należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Przepis art. 7 kpa, ustanawia zasadę prawdy obiektywnej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija w szczególności art. 77 § 1 kpa, nakładający na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu (w tym aspektów historycznych niezwykle istotnych w realiach niniejszej sprawy), skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. W treści powyższych przepisów procesowych zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ma zatem fundamentalne znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwala dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Zebrany materiał dowodowy winien zatem znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Z brzmienia art. 7 kpa. wynika jednoznacznie, iż jest to nie tylko zasada dotycząca sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do załatwienia sprawy zgodnie z tą zasadą. Uchybienie powyższym przepisom procesowym przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, stanowi zarazem naruszenie art. 1 ustawy z 12 grudnia 2003 r. przez brak ustaleń, czy skarżąca mogła poddać się procedurze ewakuacyjnej określonej w układzie republikańskim, o jakim mowa w art. 1 pkt 2 ustawy z 2003 r. i czy miała ona realną możliwość powrotu do nieruchomości znajdującej się poza zmienionymi granicami Polski. Z uwagi na powyższe uchybienie, w tym braki w materiale dowodowym, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcie, sąd nie może też w niniejszej sprawie ocenić, czy zachodzi przyczyna usprawiedliwiająca przełamanie wykładni językowej art. 1 ustawy z 2003 r. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm..), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). Organ ponownie rozpoznając sprawę rozstrzygnie ją na podstawie tej ustawy.