I SA/Wa 202/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. Z., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w której umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty na rzecz W. Z. odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1972 r., położoną w W. w rejonie ulicy [...], opisaną jako dawne działki nr [...], uregulowaną w księdze hipotecznej p.n. "[...]" o łącznej powierzchni [...] m2. Decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące okoliczności sprawy: Opisana na wstępie nieruchomość stanowiła własność J. L., która w testamencie z dnia [...] sierpnia 1944 r. zapisała ją na rzecz N. Z. Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego W. z dnia [...] sierpnia 1957 r. (sygn. akt [...]) spadek po J. L. na podstawie testamentu nabyli: A. L., L. H., J. M., K. S., S. P. i L. D. Wyrokiem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] września 1967 r. (sygn. akt [...]) zobowiązano spadkobierców do wydania N. Z. parceli oznaczonych jako "[...]", stanowiących zapis zawarty w testamencie z dnia [...] sierpnia 1944 r. N. Z. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 1969 r., nr [...], odmówił N. Z. zezwolenia na nabycie nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej W. orzekło o wywłaszczeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) przedmiotowej nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej pod urządzenie [...]. W decyzji organ ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczenie na kwotę [...] zł i zarządził jego wypłatę do rąk N. Z. pod warunkiem przepisania tytułu własności nieruchomości na jego rzecz, ewentualnie do rąk innych nieustalonych spadkobierców J. L., po udowodnieniu przez nich praw do tej nieruchomości. W przypadku niezgłoszenia się osób uprawnionych w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, przypadająca im kwota odszkodowania miała być przekazana do depozytu sądowego zgodnie z art. 26 ustawy wywłaszczeniowej. N. Z. w dniu 14 czerwca 1972 r. złożył oświadczenie, iż zrzeka się przysługującego mu roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz W. Z. W. Z. w piśmie z dnia 10 grudnia 2002 r. wystąpił o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej przyznania i ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent W. w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], po rozpatrzenia wniosku W. Z. umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania, stwierdzając, iż N. Z., od którego swoje uprawnienia wywodzi wnioskodawca, w dacie wywłaszczenia nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani też spadkobiercą właściciela. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się na rzecz osoby wywłaszczonej. Rozstrzygając sprawę organ stwierdził, iż sam zapis nie powoduje, że zapisobierca nabywa prawo stanowiące przedmiot zapisu już w momencie otwarcia spadku. Jeżeli przedmiotem zapisu jest prawo własności nieruchomości, to do jego wykonania niezbędne jest przeniesienie własności w drodze odpowiedniej umowy o przeniesieniu własności w formie aktu notarialnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z akt sprawy nie wynika, by doszło do wykonania zapisu, co skutkuje stwierdzeniem, że N. Z. nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a to w konsekwencji wyklucza możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na rzecz jego następcy prawnego – W. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2008 r., (sygn. akt I SA/Wa 26/08) oddalił skargę W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy wniosek W. Z. o przyznanie mu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1972 r. znajduje oparcie w przepisach prawa. Rozstrzygnięcie w tej sprawie podlega przepisom ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa, na rzecz osoby wywłaszczonej. W ocenie Sądu całkowicie błędne jest twierdzenie, że W. Z. jako nabywca spadku jest legitymowany do żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. W dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu prawo własności nieruchomości hipotecznej pn. "[...]" przysługiwało spadkobiercom zmarłej właścicielki. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do wykonania zapisu uczynionego przez J. L. na rzecz N. Z. Skoro do nabycia własności nieruchomości przez N. Z. nie doszło, to nie można przyjąć, że mógł on skutecznie przenieść na skarżącego roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczenie. Wniosek W. Z. o przyznanie mu odszkodowania nie mógł więc być uwzględniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1057/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta W. umarzająca postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. czego nie dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oceniając naruszenia prawa podniesione w skardze kasacyjnej należy mieć na względzie także, a może przed wszystkim, przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W świetle przepisu art. 21 Konstytucji RP Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 64 Konstytucji każdy (a więc także cudzoziemiec) ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, własność i inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie z art. 8 Konstytucji jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Oznacza to, że zwłaszcza w sytuacji gdy brakuje przepisów ustawowych, są one niejasne bądź gdy ich bezpośrednie zastosowanie prowadzi do skutków z Konstytucją niezgodnych należy zastosować bezpośrednio przepisy Konstytucji. Należy także posiłkowo odnieść się do przepisów powołanej Konwencji, chroniących własność i prawa majątkowe każdego człowieka. Należy tak uczynić zwłaszcza w sytuacji, gdy formalistyczna wykładnia przepisów prawa dokonana przez organy administracji i Sąd I instancji prowadzi wprost do sytuacji gdy naruszone są konstytucyjne i konwencyjne podstawowe, fundamentalne prawa człowieka niezależnie od tego czy chodzi o prawa człowieka tak zasłużonego dla Polski, [...], jak N. Z. czy kogokolwiek innego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny w istotnych zarysach jest jasny. N. Z. był beneficjentem postępowania spadkowego po J. L. a jego uprawnienia do nieruchomości będących przedmiotem wywłaszczenia, z tytułu spadku, potwierdził sąd powszechny zobowiązując tytułem wykonawczym spadkobierców J. L. do ich wydania. Niedopełnienie wymogów prawnych (notarialnego przeniesienia prawa własności) nastąpiło, mimo starań N. Z., wyłącznie z przyczyn od niego niezależnych. To rażąco naruszające prawo decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych (których nieważność po latach stwierdzono) odmawiające N. Z. prawa do nabycia nieruchomości w drodze dziedziczenia doprowadziły do stanu w którym jego podstawowe prawa zostały naruszone i pozbawiono go nie tylko prawa dziedziczenia przedmiotowych nieruchomości, ale w konsekwencji także prawa do odszkodowania za ich wywłaszczenie. Istotnie ma rację Sąd I instancji gdy stwierdza, że z formalnoprawnego punktu widzenia, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, do przeniesienia własności nieruchomości ostatecznie nie doszło, ale na tym stwierdzeniu - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - poprzestać nie można. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przy uwzględnieniu dyspozycji art. 190 p.p.s.a., potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji uchybiły prawu w sposób uzasadniający uchylenie wydanych decyzji. Na wstępie należy wskazać, iż organy administracji rozstrzygając sprawę przyjęły, iż odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a za taką nie może być uznany N. Z., a w konsekwencji także wnioskodawca nie jest legitymowany do uzyskania odszkodowania. W dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu prawo własności nieruchomości hipotecznej "[...]" przysługiwało, co jest bezsporne, spadkobiercom J. L. W chwili wywłaszczenia nieruchomości niewątpliwie nie doszło do wykonania zapisu uczynionego na rzecz N. Z. Jeżeli zatem nie doszło do nabycia własności nieruchomości przez N. Z., to niemożliwe było ustalenie, iż N. Z. mógł skutecznie przenieść na skarżącego roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczenie. Wobec tego wniosek W. Z. o przyznanie mu odszkodowania nie mógł być uwzględniony. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 3 października 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. nie podzielił oceny prawnej sprawy dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył jednocześnie, iż "(...) z formalnoprawnego punktu widzenia, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, do przeniesienia własności nieruchomości ostatecznie nie doszło, ale na tym stwierdzeniu - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - poprzestać nie można (...)". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w sprawie należy mieć także na względzie przepisy Konstytucji i Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. N. Z. był beneficjentem postępowania spadkowego po J. L. a jego uprawnienia do nieruchomości będących przedmiotem wywłaszczenia, z tytułu spadku, potwierdził sąd powszechny zobowiązując tytułem wykonawczym spadkobierców do ich wydania. Niedopełnienie wymogów prawnych (notarialnego przeniesienia prawa własności) nastąpiło, mimo starań N. Z., wyłącznie z przyczyn od niego niezależnych. Powyższe wskazuje, iż zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego odmowa przyznania odszkodowania nie mogła wynikać z faktu niewykonania zapisu skoro decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych odmawiające N. Z. prawa do nabycia nieruchomości doprowadziły do pozbawienia tej osoby prawa dziedziczenia przedmiotowych nieruchomości, a w konsekwencji także prawa do odszkodowania za ich wywłaszczenie. Przedstawiona argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na dokonanie w istocie wykładni art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyłączający możliwość odmowy przyznania odszkodowania na rzecz W. Z. tylko z tego powodu, iż N. Z. przed wywłaszczeniem nieruchomości formalnie nie nabył prawa własności. Wynikająca z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wiążąca dla Sądu rozstrzygającego ponownie sprawę (art. 190 p.p.s.a.). Ustosunkowując się zatem do skargi W. Z. przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny należy stwierdzić, iż chybione są zarzuty skarżącego zmierzające do podważenia stanowiska organów co do braku nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez poprzednika prawnego wnioskodawcy. W szczególności chybione jest stanowiska skarżącego, iż nabycie prawa własności nieruchomości może wynikać z wyroku Sądu Rejonowego W. z dnia [...] września 1967 r., gdyż orzeczenie to nakazuje wyłącznie wydanie nieruchomości, a więc nie odnosi się w ogóle do własności nieruchomości i nie może zastępować oświadczenia woli wymaganego do przeniesienia prawa własności. Chybione jest także stanowisko skarżącego co do znaczenia faktu stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1969 r. Stwierdzenie nieważności te decyzji, a zatem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, nie oznacza bowiem, iż N. Z. uzyskał zezwolenie na nabycie przedmiotowej nieruchomości lub własność tej nieruchomości nabył. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., gdyż ustalenie w toku postępowania administracyjnego, iż wnioskodawca nie był legitymowany do żądania odszkodowania nie stanowiło przesłanki do umorzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 1998 r., III SA 371/97, niepubl.). W związku z przedstawioną powyżej, wiążącą na gruncie niniejszej sprawy, wykładnią art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż rozstrzygając sprawę organy poprzestały na ustaleniu, iż N. Z. nie nabył własności wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawione stanowisko Sądu co do naruszenia przepisów postępowania oraz dokonaną przez Naczelny Sądu Administracyjny na gruncie niniejszej sprawy wykładnię art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ uwzględni przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.