I SA/Wa 202/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992r. Nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – stwierdził nabycie przez Miasto S. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., w części dotyczącej powierzchni [...] m2 z działki nr [...], wystąpił K. W., spadkobierca właścicieli działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, iż Wojewoda [...] z rażącym naruszeniem prawa dokonał powiększenia (o owe [...] m2) działki nr [...] kosztem działki nr [...]. W tej części zatem działka nr [...] nie podlegała, zdaniem wnioskodawcy, komunalizacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić – zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. – na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie – w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Wnioskodawca nie przedstawił tytułu prawnego do działki nr [...], więc nie posiada legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona. Zgodnie bowiem z obowiązującym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Z akt sprawy wynika, iż w dacie komunalizacji działka nr [...] należała do Skarbu Państwa. Wnioskodawca przedstawił dokumenty potwierdzające prawo własności do działki nr [...] i wskazał, iż wchodząca w skład działki nr [...] powierzchnia [...] m2 stanowi część działki nr [...] i jest jego własnością. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie może rozstrzygać sporu, co do powierzchni działek. Jednocześnie wskazał, że żądanie wnioskodawcy ma w zasadzie charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, ewentualnie pozostaje jeszcze kwestia postępowania rozgraniczeniowego lub mającego za przedmiot dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów. Kwestia komunalizacji nie ma natomiast żadnego wpływu na roszczenia skarżącego, bowiem potencjalne stwierdzenie nieważności komunalizacji działki nr [...] może jedynie doprowadzić do stanu, że sporna działka będzie własnością nie gminy a Skarbu Państwa. Minister podkreślił ponadto, iż prowadzone przez niego postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych, określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. Ograniczył się więc do oceny przymiotu strony wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. Wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji z mocy prawa tj. w dniu 27 maja 1990 r., jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, iż występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. w części dotyczącej powierzchni [...] m2 z działki nr [...], nie wykazał, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 K.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił K. W. We wniosku wskazał, że organ wyszedł z błędnego założenia, iż nie posiada on legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego, z uwagi na brak tytułu prawnego do działki nr [...]. Takie założenie pomija fakt, że działka nr [...] została powiększona kosztem działki nr [...], do której tytuł prawny wnioskodawcy nie jest kwestionowany. Organ dążąc do wyjaśnienia prawdy materialnej winien sprawdzić prawidłowość określenia granic działki nr [...], będącej przedmiotem komunalizacji, gdyż granice te zostały wadliwie wytyczone kosztem wnioskodawcy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu MAiC stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania nadzorczego. W omawianej sprawie wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów zaświadczających o jego tytule prawnym do działki nr [...] w dacie komunalizacji. Organ z urzędu również nie znalazł takich dowodów. Z akt sprawy wynika, iż na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa. Wnoszący zaś przedstawił dokumenty potwierdzające jedynie, że działka nr [...] była i jest własnością prywatną. Minister wyjaśnił zatem, iż sprawa ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzona tylko przed sądem powszechnym. Istnieje również możliwość zainicjowania przez wnioskodawcę postępowania rozgraniczeniowego. Możliwość takiego działania nie upoważnia jednak K. W. do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody [...]. Reasumując Minister wskazał, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, z tej też przyczyny Minister zobligowany był do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie, na podstawie art. 157 § 1 w zw. art. 61a § 1 i 2 K.p.a. Skargę na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przesłanki uzasadniającej częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto S. nieodpłatnie z mocy prawa działki nr [...], w części dotyczącej powierzchni [...] m2 stanowiącej część działki nr [...], która wydana została z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy komunalizacyjnej, poprzez objecie komunalizacją mienia prywatnego, niebędącego mieniem ogólnonarodowym oraz naruszenie art. 28 K.p.a. Skarżący podniósł, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] jest wadliwa w części dotyczącej powierzchni [...] m2, stanowiącej część nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast w zaskarżonym orzeczeniu organ błędnie uznał, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przyjmując takie założenie organ nie uwzględnił istoty sporu. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika bowiem, iż objęta komunalizacją działka nr [...] została w sposób bezprawny powiększona kosztem należącej do skarżącego działki nr [...]. Komunalizując więc własność prywatną Wojewoda [...] i naruszył art. 5 ustawy komunalizacyjnej. Fakt, iż skarżący dysponował tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji ([...] m2 działki nr [...] "wydzielonej" na rzecz działki nr [...]), czyni go stroną w niniejszym postępowaniu, a dokonaną komunalizację wadliwą. Organ wadliwie skupia się na kwestii statusu skarżącego, pomijając całkowicie fakt wydania z naruszeniem prawa kwestionowanego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone postanowienie w całości odpowiada prawu. Oczekiwania skarżącego w tym postępowaniu najlepiej oddaje fragment wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdza on, iż organ dążąc do wyjaśnienia prawdy materialnej winien sprawdzić prawidłowość określenia granic działki nr [...], będącej przedmiotem komunalizacji, gdyż granice te zostały wadliwie wytyczone kosztem działki nr [...], będącej własnością skarżącego. Z tego powodu domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., w części dotyczącej powierzchni [...] m2 z działki nr [...]. Zauważyć w związku z tym należy, że już na początku procesu komunalizacji mienia ogólnonarodowego rozstrzygnięte zostało w orzecznictwie, że "Orzeczenie o nabyciu mienia z mocy prawa (art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) nie może rozstrzygać zarazem sporu co do powierzchni nabywanej działki. Sprawa zmiany w ewidencji gruntów i księdze wieczystej należy do odrębnego postępowania, w którym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie jest właściwym organem (art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy)" (wyrok NSA z dnia 19.07.1991 r. I SA 559/91, LEX nr 25978, Wspólnota 1991/41/18). Taka linia orzecznicza nie uległa zmianie również w latach późniejszych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. I SA/Wa 154/09 (LEX nr 555334) wydanym w podobnym stanie faktycznym stwierdził, że cyt. "żądanie skarżącego sprowadzało się w rzeczywistości do kwestionowania przebiegu granicy pomiędzy jego gruntem a działką nr (...) poprzez twierdzenie, że działka ta ma w istocie rzeczy inną wielkość niż wynika to z danych zawartych w ewidencji gruntu. Nie przesądzając zatem o zasadności żądania strony należy jednak wyjaśnić, iż ma ono w zasadzie charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym ewentualnie do rozważenia pozostaje jeszcze kwestia postępowania rozgraniczeniowego lub mającego za przedmiot dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów." Sąd w niniejszej sprawie w całości podziela ten pogląd. Ani w zwykłym postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu nadzorczym wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, organ nie może samodzielnie (z pominięciem prowadzonego w odpowiednim trybie postępowania rozgraniczeniowego lub o dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów) zakwestionować powierzchni komunalizowanej nieruchomości, wynikającej z ewidencji gruntów. W takiej sytuacji, oprócz wymienionych postępowań, stronie pozostaje jeszcze droga cywilna o wydanie części skomunalizowanej nieruchomości, jeśli strona uważa, że granice i powierzchnia jego nieruchomości są inne, niż wynika to z ewidencji gruntów. Wybór drogi postępowania należy do strony, ale z całą pewnością nie można tego czynić poprzez kwestionowanie decyzji komunalizacyjnej, przy wydaniu której organ oparł się na danych wynikających z ewidencji gruntów i z księgi wieczystej. Kwestia komunalizacji nie ma natomiast żadnego wpływu na roszczenia skarżącego, bowiem potencjalne stwierdzenie nieważności komunalizacji działki nr [...] w żądanej części może jedynie doprowadzić do stanu, że sporna działka będzie własnością nie Miasta S., a własnością Skarbu Państwa. Ponieważ żadnego prawa rzeczowego do działki nr [...] skarżący nie wykazał, a tym samym nie wykazał interesu prawnego w zakwestionowaniu jej komunalizacji, odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. należy uznać za zasadną. W tej sytuacji na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.