I SA/Wa 2025/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania K. L. (1) - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania K. L. świadczenia wychowawczego na drugie dziecko K. L.. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. L. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. (data prezentaty organu) wystąpił o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna K. L.(2). Przedłożył jednocześnie wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...] orzekający rozwód związku małżeńskiego z J. M. – matką córki skarżącego R. L.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r Prezydent [...] wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku poprzez złożenie wyjaśnień oraz dostarczenia brakujących dokumentów. W odpowiedzi na wezwanie organu K. L. pismem z dnia [...] maja 2016 r. uzupełnił braki formalne wniosku oraz złożył "Plan rodzicielstwa (wychowawczy)" z dnia [...] marca 2010 r. zawierający ustalenia dotyczące wspólnej opieki wychowawczej nad małoletnią R. L.. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił K. L. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko K. L.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ze złożonego wniosku wynika, iż skarżący jest osobą rozwiedzioną. W skład jego rodziny wchodzą: skarżący, jego syn K. L.(2) ur. [...] lutego 2015 r., córka R. L. ur. [...] lutego 2006 r. oraz E. G. – matka K (1). Jak wynika ponadto z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...] opieka rodzicielska nad R. L. została powierzona obojgu rodzicom, miejsce zamieszkania dziecka ustalono w każdorazowym miejscu zamieszkania matki. Również ze złożonego na wezwanie organu pisma z dnia [...] maja 2016 r. oraz planu rodzicielstwa (wychowawczego) rodziców 4-letniej R. L. wynika, iż J. L. - matka - jest rodzicem, przy którym córka R. L. ma każdorazowe stałe miejsce zamieszkania. Jednocześnie Prezydent [...] wskazał, że skarżący nie przedłożył orzeczenia Sądu (jeśli takie było wydane) orzekającego o zmianie miejsce zamieszkania córki R. L. Następnie organ powołał art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci i wskazał, że z jego treści wynika, iż aby uznać, że dziecko wchodzi w skład rodziny obojga małżonków rozwiedzionych musi istnieć orzeczenie sądu orzekające opiekę naprzemienną. Wyjaśnił, że w Polsce forma pieczy naprzemiennej jest możliwa zarówno w przypadku zgodnego wniosku rozwodzących się rodziców, na podstawie ich porozumienia (tzw. planu wychowawczego), jak i może zostać orzeczona przez sąd w przypadku braku takiego porozumienia. Dodał, iż z przedstawionych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, że sąd ustalił miejsce zamieszkania R. L. w miejscu zamieszkania jej matki J. L., ustalił także kontakty skarżącego z dzieckiem. Zatem z orzeczenia Sądu jednoznacznie wynika, iż miejscem zamieszkania dziecka skarżącego jest miejsce zamieszkania jej matki. Oznacza to, że jako dziecko nie zamieszkujące ze skarżącym nie może, zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, znajdować się w składzie rodziny skarżącego we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. A zatem na podstawie obowiązujących przepisów, K. L.(1) nie ma prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko K. L.(2) - bowiem do składu rodziny nie może wpisać córki R. L., jako pierwszego dziecka. W dalszej części uzasadnienia Prezydent wskazał, że jak wynika z dokumentacji, warunkiem nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na syna K. L. (1), jako pierwszego dziecka, jest spełnienie kryterium dochodowego. W złożonym piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skarżący wskazał natomiast, iż nie uzupełni braków formalnych w zakresie dokumentów potrzebnych do wydania decyzji - albowiem nie spełnia kryterium dochodowego (800 zł na członka rodziny). W piśmie tym skarżący podkreślił ponadto, że nie składał wniosku na pierwsze dziecko, a jedynie na drugie. Podsumowując organ uznał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami i zgodnie z orzeczeniem sądu córka R. L. nie może znajdować się w składzie rodziny skarżącego we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - bowiem dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, każdorazowo ma miejsce zamieszkania przy matce. Podkreślił ponadto, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego nie jest decyzją uznaniową, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie zobowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. K. L.(1) złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż rozwód miał miejsce w 2010 r., kiedy przepisy ustawy Prawo rodzinne nie przewidywały możliwości ustanowienia opieki naprzemiennej. W jego ocenie o faktycznym sprawowaniu opieki naprzemiennej świadczy podpisane przez niego oraz matkę dziecka porozumienia – planu wychowawczego, będący podstawą ustalenia kontaktów z dzieckiem, z którego jasno wynika zakres opieki sprawowanej nad córką. Zdaniem skarżącego opieka nad córką - co najmniej 152 dni w roku powoduje, że w jego sytuacji można uznać, iż sprawuje on wraz z była żoną opiekę naprzemienną. Żaden przepis ustawy nie wskazuje bowiem, że podział czasu musi wynosić 50/50. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu powołało się na przepisy ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci wskazując, iż pierwsze dziecko oznacza jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. W przypadku natomiast, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wskazało, że w sprawie niniejszej nie sposób przyjąć, iż faktycznie mamy do czynienia ze sprawowaniem opieki naprzemiennej. Opieka taka polega bowiem na tym, że dziecko w ramach powtarzających się okresów zamieszkuje u każdego z rodziców nie zamieszkując na stałe tylko z jednym z nich. Opieka naprzemienna powinna zatem uwzględniać porównywalne okresy przebywania dziecka z każdym z rodziców, w powtarzających się cyklach np. tygodniowym, dwutygodniowym, miesięcznym. Koncepcja opieki naprzemiennej zakłada, iż opiekę nad dzieckiem w równym stopniu sprawują oboje rodzice. Mimo jednak dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia przez sąd w zakresie powierzenia opieki nad dzieckiem w takiej formie, w praktyce jest ona stosowana wyjątkowo. Powołując się na piśmiennictwo organ wskazał, że rozstrzygnięcie sądowe wprowadzające opiekę naprzemienną nie jest uregulowaniem kwestii kontaktów z dzieckiem, ale układa się ono w płaszczyźnie władzy rodzicielskiej. Orzeczenie o powierzeniu opieki naprzemiennej nie może być zatem traktowane jako uregulowanie prawa do kontaktów z dzieckiem. Powierzenie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, z wyznaczeniem miejsca zamieszkania dziecka na stałe z jednym z nich oraz przy określeniu szerokich kontaktów rodzica nie mieszkającego z dzieckiem na stałe, nie przesądza o faktycznym sprawowaniu opieki naprzemiennej. Kontakty skarżącego z córką ustalone w drodze porozumienia są stosunkowo częste, jednakże nie można uznać, aby były równoważne czasowi, w którym R. L. pozostaje pod opieką matki. Stałą bezpośrednią pieczę nad córką pełni jej matka, J. L. - co również wynika z przedmiotowego porozumienia. Subiektywne przekonanie skarżącego o równoważnym czasie sprawowania opieki nad córką R. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż de facto w niniejszej sprawie sprawowana jest opieka naprzemienna. Ponadto organ nie dysponuje żadnymi dokumentami, z których mogłaby wynikać taka forma, a znajdujące się w aktach dokumenty tj. wyrok rozwodowy, plan wychowawczy, nie prowadzą do takiego wniosku. Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że ani okoliczności faktyczne, ani prawne nie przemawiają za zaliczeniem R. L. do rodziny, którą tworzy jej ojciec wraz z nową partnerką i ich synem. Dodało, iż mimo tego, że rozwód nastąpił w 2010 r. kiedy sądy nie orzekały o ustanoweniu opieki naprzemiennej, nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący zwrócił się z wnioskiem do właściwego sądu o zmianę wyroku w zakresie sposobu sprawowania opieki nad córką poprzez ustanowienia nad nią opieki naprzemiennej. Dopiero po uzyskaniu takiego orzeczenia skarżący będzie mógł zaliczyć córkę do członków rodziny. Nie zgadzając się z decyzją organu K. L.(1) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 kpa, a podlegające na uznaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. za zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone rozumowanie, z właściwie przeprowadzoną oceną całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, powinno doprowadzić do przekonania, iż utrzymana w mocy decyzja nie jest zgodna z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli; - błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, iż K. L.(2) jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, podczas gdy jest on drugim dzieckiem w rodzinie po R. L.; - błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, iż R. L. nie zamieszkuje ze skarżącym, podczas gdy zamieszkuje z nim w okresach wskazanych w planie wychowawczym stanowiącym załącznik do wyroku rozwodowego; - błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, iż rodzice R. L. nie sprawują opieki naprzemiennej, podczas gdy opieka ta realizowana jest cyklicznie, w z góry określonych harmonogramem przedziałach czasu, wypełniając definicję opieki naprzemiennej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, a decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. odmawiającą przyznania K. L.(1) świadczenia wychowawczego na drugie dziecko K. L.(2). Powodem odmowy przyznania tego świadczenia było uznanie, iż skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad córką R. L. - dzieckiem pochodzącym z rozwiązanego przez rozwód związku małżeńskiego - a w konsekwencji nie można ją uznać za członka rodziny skarżącego. Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195), dalej jako "ustawa". Stosownie do art. 2 pkt 16 ww. ustawy za rodzinę uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż miejscem zamieszkania R. L. jest miejsce zamieszkania jej matki J. L. - co wynika z treści wyroku rozwodowego oraz z Planu rodzicielstwa. Oznacza to, że jako dziecko nie zamieszkujące z ojcem nie może - zgodnie z ww. art. 2 pkt 16 - być zaliczona do składu rodziny skarżącego – co skutkuje brakiem prawa K. L.(1) do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko tj. K. L.(2). Ponadto organy stwierdziły , iż nie można mówić o sprawowaniu przez skarżącego opieki naprzemiennej z uwagi na to, że nie dysponują żadnymi dokumentami, z których mogłaby wynikać taka forma. Zaś znajdujące się aktach dokumenty tj. wyrok rozwodowy i plan wychowawczy, nie prowadzą do takiego wniosku. Z takim stanowiskiem organów Sąd nie może się zgodzić – uznając je za przedwczesne. Podnieść trzeba, że choć ustawodawca zawarł w ustawie z 11 lutego 2016 r. pojęcie opieki naprzemiennej, to tego pojęcia nie zdefiniował. Pojęcie to nie zostało również zdefiniowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082; dalej: krio) ani w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz.1822). Kodeks postępowania cywilnego posługuje się wprawdzie pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, iż dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" (art. 5821 § 4) Pojęcie to zostało wprowadzone do tego aktu z dniem 29 sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz.1062). Zauważyć jednakże należy, że pojęcia tego użyto tylko w takim kontekście, iż pewne unormowania Kodeksu postępowania cywilnego będzie się do tego rodzaju orzeczeń stosować odpowiednio (tak w art. 5821 § 4, art. 59822, art. 7562 § 2 k.p.c.). W ocenie Sądu, pod pojęciem "opieka naprzemienna" należy rozumieć sytuację, w której zgodnie z orzeczeniem sądu rozwiedzeni rodzice sprawują samodzielną, bez udziału drugiego rodzica, opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach i jednocześnie obojgu rodzicom pozostawiono władzę rodzicielską. W konsekwencji, wiąże się to z faktycznym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców na przemian. Przy czym, mniej więcej równe okresy sprawowania opieki nie oznaczają okresów wyraźnie równych, lecz okresy porównywalne. Zatem, wystarczające dla uznania opieki naprzemiennej jest ustalenie względnie równego podziału. Faktem jest, iż w niniejszej sprawie wyrok rozwodowy wydany został w 2010 r. gdy tymczasem pojęcie opieki naprzemiennej rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie dopiero w 2016 roku, a zatem sześć lat po wydaniu ww. wyroku. Jednakże organy orzekające w sprawie niesłusznie nie wzięły pod uwagę tego, że Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...] orzekającym rozwód związku małżeńskiego pomiędzy K. L.(1) a J. M. (matką R. L.) zdecydował się uwzględnić ich pisemne porozumienie stanowiące Plan rodzicielstwa (wychowawczy) poprzez odesłanie do tego porozumienia. Sąd w pkt. III wyroku wskazał, iż ustala kontakty ojca dziecka K. L.(1) z małoletnią R. L. zgodnie z porozumieniem małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem z dnia [...] marca 2010 r.- zatem porozumienie to stanowi integralną część wyroku rozwodowego. Wobec powyższego organy powinny ustalić czy opieka rzeczywiście była wykonywana i w jaki sposób (zgodnie z porozumieniem czy też inaczej). Następnie zaś powinny ocenić, czy faktycznie wykonywana forma opieki spełnia kryterium (niezdefiniowane) opieki naprzemiennej (przebywanie dziecka z każdym z rodziców, w powtarzających się cyklach w porównywalnych okresach) - a zatem, czy będzie miał zastosowanie przepis art. 2 pkt 16 ustawy, który uznaje za członka rodziny dziecko znajdujące się pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Ponadto - jak sam zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - kontakty skarżącego z córką określone z planie wychowawczym są bardzo częste. Zatem powinien dokładnie wyjaśnić, jaki jest ich zakres i czy wymiar sprawowanej przez rodziców opieki jest porównywalny. Poza tym brak jest również szczegółowej analizy złożonego do akt sprawy planu wychowawczego. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 kpa i art.80 kpa – zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy należycie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie sposobu sprawowania opieki nad R. L. - z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań Sądu. W tym celu może być niezbędne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r., zarówno u skarżącego jak i u matki dziecka. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.