I SA/Wa 2027/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. S. i Z. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 1951 roku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (Prezydium) orzekło o odmowie przyznania W. P. gruntów o pow. [...] ha pochodzących z nieruchomości p. n. [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu był art. 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1948 roku o uprawnieniach osób. które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 33, poz. 222, dalej "ustawa z 16 czerwca 1948 roku"). Podstawą faktyczną było ustalenie, że grunty te zostały przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 roku. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82, z późn. zm.) i jako takie nie były przeznaczone na cele reformy rolnej, w związku z czym nie podlegały pod regulację art. I ustawy z dnia 16 czerwca 1948 roku. Pismem z 21 stycznia 2016 roku E. S. i Z. S. (Skarżące), następczynie prawne W. P., wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia powołując się na przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ich ocenie orzeczenie narusza art. 1 ustawy z 16 czerwca 1948 roku poprzez brak powołania się na decyzję stwierdzającą przejście nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 roku. W ich ocenie niedopuszczalne było również uznanie, że działki, które w latach trzydziestych XX w. miały charakter letniskowy, mogły ulec nacjonalizacji jako grunty leśne. Decyzją z [...] kwietnia 2018 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium. Wyjaśnił, że pomimo podniesienia przez Skarżące rażącego naruszenia art. 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1948 roku, nie wskazują one na sprzeczność rozstrzygnięcia Prezydium z którąkolwiek z określonych w tym artykule regulacji. Nie kwestionują także samego faktu przejęcia nieruchomości na własność Państwa na podstawie dekretu leśnego. Zarzuty sprowadzają się natomiast do zakwestionowania prawidłowości zastosowania wobec nieruchomości określonej w dekrecie normy nacjonalizacyjnej. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania gruntów nie bada się, czy nieruchomość została przejęta zasadnie, czy też nie. Organ nadzorczy wskazał następnie, że dokonawszy analizy zaskarżonej decyzji, również nie dopatrzył się w jej treści jakiegokolwiek naruszenia wskazanego przez Skarżące przepisu. Wyjaśnił, że w zgromadzonej dokumentacji brak jest akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Dokumentów tych nie udało się odnaleźć pomimo prowadzenia poszukiwań w zasobach Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego w [...] oraz archiwum zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego. Ze względu na znaczny upływ czasu od dnia wydania zaskarżonej decyzji dokumentacja sprawy mogła się nie zachować, natomiast z treści samej decyzji wynika, że organ wydający zaskarżoną decyzję zbadał wyczerpująco okoliczności sprawy, po czym podjął stosowne rozstrzygnięcie. W aktach sprawy znajduje się nadesłane przez Archiwum Akt Nowych zestawienie majątków przejętych na własność Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10. poz. 51), wskazujące, że majątek [...] o pow. [...] ha, stanowiący własność H. J., położony w gminie [...], pow. [...], przejęty został na cele reformy w trybie art. 2 ust. 1 iit. e) dekretu, jednakże nie może on zostać uznany za tożsamy z majątkiem [...] wydzielonym z majątku [...], stanowiącym własność W. i J. S., co wynika z treści księgi wieczystej nadesłanej przez Archiwum Państwowe w [...]. Nie sposób zatem uznać, aby majątek [...] przejęty został na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast fakt przejęcia go na podstawie dekretu leśnego uprawdopodabnia pochodzący z [...] lipca 1931 roku plan sporządzony przez mierniczego przysięgłego Z. G. wskazujący, że majątek ten obejmował grunty leśne. Po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z [...] sierpnia 2018 roku utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2018 roku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że żaden ze zgromadzonych przez niego w aktach sprawy dokumentów nie potwierdza, by nieruchomości objęte orzeczeniem Prezydium przeszły na rzecz Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani by były objęte ustawą z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1). Z kopii działu I i II księgi hipotecznej "[...] " wynika jedynie, że majątek ten stanowił własność W. i J. z J. małżonków S. i obejmował obszar o łącznej powierzchni [...] ha. Treść tej księgi wskazuje jednoznacznie, że małżonkowie S. nabyli rzeczoną nieruchomość (wraz z innymi wymienionymi w księdze) od M. K. za szacunkową cenę [...] zł (słownie: [...] złotych). Dodatkowo z planu sporządzonego [...] lipca 1931 roku przez mierniczego przysięgłego Z. G, na potrzeby dołączenia do tej księgi, wydzielonych ze składu dóbr [...] działek gruntu zawierających [...] ha powierzchni wynika, że ta część zajęta była wyłącznie pod las. Przechodząc do ewidencji nieruchomości podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, stan na dzień 1 stycznia 1950 roku organ stwierdził, że w punkcie 1 wymienia on nieruchomość pn. [...], lecz jako właściciel wskazany jest H. J. Tym samym nie można przyjąć, że wymieniona nieruchomość jest tą, która stanowi przedmiot badanego orzeczenia. Organ nadmienił, że nieruchomość [...] miała powierzchnię [...] ha gruntów, z czego [...] ha stanowiły lasy - świadczy to o tym, że tereny te charakteryzowały się znaczną lesistością, czego pozostałości są zauważalne także dzisiaj, Organ wyjaśnił, że z jego dotychczasowych ustaleń wynika, że co najmniej ok. [...] z ogólnej powierzchni majątku [...], wynoszącej [...] ha, zajmowały lasy. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydium wskazało, że odmawia W. P. nadania na własność działek o łącznej powierzchni [...] ha, z uwagi na fakt, że przeszły one na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o lasach i nie podpadają pod działanie ustawy z 16 września 1948 roku. Zestawienie zapisów księgi hipotecznej z treścią uzasadnienia badanego orzeczenia uprawdopodabnia, że orzeczenie to zostało poprzedzone ustaleniami w zakresie charakteru działek gruntu objętymi wnioskiem W. P. Ponadto, biorąc pod uwagę, że na podstawie dekretu o lasach przejęciu podlegały lasy o powierzchni większej niż 25 ha, można domniemywać, że kolejne prawie 10 hektarów gruntów objętych wymienioną księgą zajęte były przez użytki o charakterze leśnym. Prowadzi to do wniosku, że uzasadnienie orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 roku odpowiada prawdzie, a tym samym nie ma jednoznacznej podstawy do uznania, że rażąco narusza art. 1 ustawy z 16 września 1948 roku. Minister wskazał, że Skarżący odwoływały się do bliżej nieokreślonego "postępowania przed Sądem Okręgowym w [...] przed wojną 1939 roku. dotyczącym przewłaszczenia parcel z majątku [...], które toczyło się w trybie przewidzianym dla postępowania wynikającego z przepisów wykonawczych reformy rolnej z 1925 r. i obejmowało przedmiotową nieruchomość". Rzekomo .,z tego postępowania wynika, w jaki sposób W. P. Otrzymał we władanie przedmiotowe grunty (art. 1 ust. 1 pkt 1} oraz jego uprawnienie do nabycia tych gruntów na podstawie ust. 1 pkt 2 cyt. przepisu". Organ nadzoru wskazał, że Skarżące nie przedstawiły żadnych dowodów potwierdzających przytoczoną okoliczność, a zatem nie może ona być uznana za coś więcej niż dowolne twierdzenie. Wobec braku dowodów nie ma pewności, czy faktycznie toczyło się tego rodzaju postępowanie sądowe, a nadto jeżeli faktycznie miało miejsce, jaki był jego rezultat. Minister podkreślił, że zacytowana część wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala przyjąć, że twierdzenie to jest nie tylko dowolne, ale również, że przywołano w nim przesłanki losowe, bowiem art. 1 ust. 1 pkt I ustawy i art. 1 ust. 1 pkt 2 określają dwie różne podstawy nadania: pierwsza dotyczy osób. które otrzymały grunty we władanie (w oparciu o jedno z wymienionych kryteriów), a druga osób. które były uprawnione do nabycia gruntów na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1), lub otrzymały grunty we władanie po dniu 1 września 1939 roku i są uprawnione do korzystania z reformy rolnej na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie można było spełniać obu warunków jednocześnie, co w kontekście braku przywołania jakichkolwiek dowodów, poddaje w wątpliwość prawdziwość twierdzeń wnioskodawczyń w tym zakresie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżące wniosły do tutejszego sądu skargę, w której decyzji organu drugiej instancji zarzuciły : 1. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wobec niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonania całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji tej wadliwej oceny - mylnego przyjęcia,, że zachodzi brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa 2. obrazę przepisów prawa materialnego - a to art, 1 ustawy z 16 czerwca 1948 roku przez uznanie, że Skarżące nie wykazały przesłanek rażącego naruszenia tego przepisu, gdyż nieruchomości przeszły na własność Państwa w oparciu o dekret leśny to organ dokonując wadliwej wykładni tego przepisu pominął rozważenie istotnych okoliczności wskazanych przez skarżące a mających zasadniczy wpływ na uznanie, że zachodziły podstawy do nadania własności W. P. i odmowa nadania własności przedmiotowym orzeczeniem stanowi o rażącym naruszeniu prawa Skarżące wniosły o uchylenie decyzji Ministra z [...] sierpnia 2018 oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z [...] kwietnia 2018 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy organ wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania wskazując, że Skarżącym jako spadkobierczyniom adresata decyzji nie przysługuje interes prawny, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] kwietnia 2018 roku odpowiadają prawu. Zaskarżona do sądu decyzja wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego, to jest postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie takie nie jest swoistą trzecią instancją, a ramach której badana jest prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Nie jest to również postępowanie, w ramach którego przeprowadzane miałoby być szczegółowe badanie prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania badanej decyzji. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2019 roku, I OSK 1478/17. W wyroku tym wskazano, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 roku, III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 roku, II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 roku, II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. NSA w cytowanym wyroku podkreślił również, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej przed prawie 60 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło decyzji z [...] listopada 1951 roku, wydanej na podstawie ustawy z 16 czerwca 1948 roku. Ustawa ta wskazywała, że uprawnienia w niej przewidziane przysługują osobom, które przed 13 września 1944 roku otrzymały nieruchomości wchodzące w skład nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej (z zastrzeżeniem spełnienia przewidzianych w niej warunków). W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 1951 roku wskazane zostało, że nieruchomość [...] przeszła na własność państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Wyjaśniono również, że nieruchomość ta nie jest i nie była przeznaczona na cele reformy rolnej. W konsekwencji nie było podstaw do zastosowania przepisów ustawy z 16 czerwca 1948 roku. Sąd wskazuje w tym miejscu, że w toku postępowania nadzorczego organ starał się ustalić gdzie położone były przedmiotowe działki. Pomimo braku akt administracyjnych organ zdołał ustalić, że majątek [...] nie został przejęty w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej. Organ ustalił, że majątek ten obejmował grunty leśne, w konsekwencji podstawą jego przejęcia były przepisy dekretu o lasach. W decyzji z [...] sierpnia 2018 roku organ wyjaśnił, że co najmniej [...] ha z ogólnej powierzchni majątku wynoszącej [...] ha stanowiły lasy. Organ wyjaśnił również, że zestawienie zapisów księgi hipotecznej z uzasadnieniem decyzji z [...] listopada 1951 roku uprawdopodobnia poprzedzenie wydania orzeczenia ustaleniami w zakresie charakteru działek objętych wnioskiem poprzednika prawnego Skarżących. Powyższe ustalenia faktyczne poczynione przez organ nadzoru sąd w pełni podziela. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji z [...] listopada 1951 roku Prezydium przeprowadziło postępowanie dowodowe. Ustaliło, że nieruchomość nie jest i nie była przeznaczona na cele reformy rolnej i na tej podstawie odmówiło przyznania poprzednikowi prawnemu Skarżących nieruchomości wymienionych złożonym przez niego wniosku w trybie przepisów ustawy z 16 czerwca 1948 roku. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela wyrażony w judykaturze i doktrynie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje oczywistość naruszenia. W realiach niniejszej sprawy nie można mówić o oczywistości naruszenia. Skoro uprawnienia przewidziane w ustawie z 16 czerwca 1948 roku przysługiwały osobom, które otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej, to ustalenie przez organ w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 1951 roku, że sporny grunt nie wchodził w skład nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej, uzasadniało wydanie odmownej decyzji. Nie sposób zatem dopatrzyć się w treści decyzji z [...] listopada 1951 roku cech rażącego naruszenia prawa. Decyzja poddana badaniu w ramach postępowania nadzorczego wydana została 68 lat temu. Jak wynika z akt administracyjnych, pomimo podejmowanych przez organ czynności nie udało się uzyskać akt administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 1951 roku. Całe postępowanie prowadzone było wyłącznie na podstawie kserokopii tej decyzji złożonej przez Skarżące do akt sprawy. Dopiero na rozprawie okazało się, że Skarżące dysponują oryginałem decyzji. Z tego też względu sąd zobowiązał skarżące do złożenia poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii powyższej decyzji. Sąd dopuścił również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tej decyzji uznając przeprowadzenie rozprawy co do tego dokumentu za zbędne. Dopuszczenie tego dowodu było konieczne celem ustalenia, czy w ogóle istniał przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, to jest czy istniała decyzja z [...] listopada 1951 roku. Sąd podkreśla w tym miejscu, że wobec nie odnalezienia akt administracyjnych sprawy zakończonej 68 lat temu brak jest podstaw do prowadzenia obecnie postępowania dowodowego mającego na celu stwierdzenie, czy ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji z [...] listopada 1951 roku są prawidłowe czy też nie. Działanie takie stanowiłoby bowiem odpowiednik postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego, a jak już wcześniej wskazano, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być traktowane jako trzecia instancja. Skarżące początkowo przyczyn dla nieważności decyzji z [...] listopada 1951 roku upatrywały w niepowołaniu w jej treści decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o lasach, w tym na niepodaniu jej sygnatury. Wywodziły z tego, że nieruchomość nie mogła być objęta dekretem o lasach. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazały, że nie było ich zamiarem kwestionowanie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie dekretu o lasach, ale odmowa nadania uprawnień pomimo spełnienia przesłanek z ustawy z 16 czerwca 1948 roku. Z zarzutów podniesionych w skardze wynika, że w ocenie Skarżących Minister uchylił się od zbadania, czy nieruchomość nie została przejęta w trybie przepisów o parcelacji z 1925 roku. Jak już sąd wskazał, postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może prowadzić do ponownego ustalania stanu faktycznego. Skoro nie udało się odnaleźć akt administracyjnych, nie można żądać obecnie, po blisko 70 latach prowadzenia kolejnego postępowania dowodowego. Złożona na etapie postępowania sądowego kopia pisma Wojewódzkiego Urzędu [...] dotycząca sprawy sądowej Nr [...], w której wymieniono jako działki letniskowe m.in. parcele objęte wnioskiem poprzednika prawnego Skarżących, to jest parcele nr [...] nie stanowi dowodu wydania decyzji z [...] listopada 1951 roku z rażącym naruszeniem prawa. Pismo to mogłoby ewentualnie być podstawą dla kwestionowania ustaleń faktycznych w ramach postępowania odwoławczego. Jednak poprzednik prawny Skarżących nie wszczął żadnego postępowania odwoławczego. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że co do zasady, uprawnienia przewidziane w ustawie dotyczyły gruntów wchodzących w skład nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej. Skarżące powołując się na sprawę sądową Nr [...] zdają się dążyć do wykazania, że działki objęte wnioskiem ich poprzednika prawnego wchodziły w skład gruntów przeznaczonych na cele reformy rolnej przewidzianej ustawą z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej. Jak wynika z dołączonego do skargi pisma z [...] kwietnia 1938 roku dotyczyło ono parcel o charakterze letniskowym. Pojawia się zatem pytanie, czy parcele takie można było uznać za przeznaczone na cele nieruchomości rolnej. Skoro zaś otwiera się możliwość różnej wykładni przepisów nie można uznać, by orzeczenie z 1951 roku rażąco naruszało prawo. Sąd nie podzielił wyrażonego na rozprawie przez organ poglądu o braku interesu prawnego Skarżących. Skarżące jako spadkobierczynie adresata orzeczenia mają interes prawny w kwestionowaniu wydanego w stosunku do niego orzeczenia. Z art. 1 ust. 3 ustawy z 16 czerwca 1948 roku wynika, że przewidziane nią uprawnienia miały charakter dziedziczny. Podsumowując, sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.