I SA/Wa 203/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. S., K. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących D. S., K. K. i R. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących D. S., K. K. i R. K. po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] – po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – odmówił D. S., K. K. i R. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] oraz część działki nr [...], położonego przy ul. [...] w W. Rozstrzygnięcie to zapadło po następujących ustaleniach organu. Nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279) – dalej: dekret [...]. Obecnie jest ona własnością Miasta W. Grunt tej nieruchomości został objęty w posiadanie przez gminę W. [...] sierpnia 1948 r., z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego W. wynika, że jako właściciele tej nieruchomości o powierzchni [...] m2 ujawnieni byli na mocy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1937 r. M. i S. K. w częściach równych. W dziale II księgi hipotecznej pod nazwą [...] na mocy aktu z dnia [...] maja 1939 r. M. i S. K. połowę nieruchomości sprzedali H. i M. B. oraz A. i D. B. Akt ten został zawieszony do czasu zaakceptowania go przez E. B. J. K., który był posiadaczem w [...] tej nieruchomości (dysponował tytułem wykonawczym – postanowieniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] lipca 1947 r., [...], przywracającym mu posiadanie po D. B.), w dniu [...] lutego 1949 r. złożył wniosek – w trybie art. 7 dekretu [...] – o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. [W różnych dokumentach pisownia nazwiska B. jest różna: B., B. lub B.; sąd przyjął pisownię podaną we wniosku przez J. K. i w wymienionym postanowieniu]. Wniosek ten został rozpatrzony orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1965 r., odmawiającym J. K., spadkobiercy A. i D. B., przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. Po rozpoznaniu odwołania D. S. i K. K., spadkobierców małż. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] uchyliło orzeczenie PRN z dnia [...] grudnia 1965 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do rozpatrzenia pozostał więc ponownie wniosek J. K. z dnia 16 lutego 1949 r., który Prezydent W. rozstrzygnął wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Odmawiając ustanowienia użytkowania wieczystego Prezydent stwierdził, iż składając wniosek w trybie art. 7 dekretu [...] J. K. nie był współwłaścicielem przedmiotowego gruntu oraz nie udokumentował faktu, że jest spadkobiercą po małż. B. Jak wynika z brzmienia art. 7 dekretu upoważnionym do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) byli wyłącznie dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące. Prezydent uznał więc, że J. K. nie był legitymowany do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu, a tym samym, że wniosek złożony został przez osobę nieuprawnioną. Potwierdził przy okazji, w oparciu o postanowienia spadkowe, że D. S., K. K. i R. K. są następcami prawnymi M. i S. K. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. wnieśli D. S., K. K. i R. K., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu [...] z powodu przyjęcia, że J. K. nie był uprawniony do wniesienia wniosku; naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu [...], poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz D. S., K. K. i R. K. w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w tym przepisie; naruszenie art. 76 § 1 K.p.a. z powodu uznania, że J. K. nie był uprawniony do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu, podczas gdy z postanowienia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] lipca 1947 r. oraz orzeczenia administracyjnego PRN w W. z [...] grudnia 1965 r. wynika wprost, że był on spadkobiercą A. i D. B.; naruszenie art. 77, 80 i 81 K.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz przez arbitralne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów uznanie za udowodnioną okoliczność, że J. K. nie był uprawniony do złożenia wniosku dekretowego z pominięciem prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W obszernym uzasadnieniu odwołania podkreślono, że z uwagi na treść postanowienia Sądu Grodzkiego w W. z [...] lipca 1947 r., będącego tytułem wykonawczym przywracającym J. K. jako spadkobiercy po A. i D. B. posiadanie [...] części przedmiotowej nieruchomości, należy uznać, że J. K. skutecznie złożył w terminie wniosek dekretowy w imieniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Taki wniosek złożyli też M. i S. K., czego potwierdzeniem jest odpis zaświadczenia [...] Wydziału Administracji Nieruchomościami Rejon nr [...]. Do tego faktu nie ustosunkowano się w uzasadnieniu decyzji. Orzeczenie z [...] grudnia 1965 r. było adresowane do J. K. jako spadkobiercy A. i D. B. Stwierdzenie organu I instancji, że J. K. nie był uprawniony do wniesienia wniosku dekretowego jest zaskakujące także z uwagi na dołączenie do tego wniosku tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W., przywracającego mu posiadanie [...] części nieruchomości właśnie jako spadkobiercy D. i A. B. Odmowna decyzja PRN w W. z [...] grudnia 1965 r. była skierowana do J. K. jako spadkobiercy b. właścicieli nieruchomości. Są to dwa dokumenty urzędowe stwierdzające fakt następstwa prawnego J. K. po małżeństwie B., korzystające z domniemania zgodności z prawdą. Mimo to organ I instancji uznał, że wniosek złożyła osoba do tego nieuprawniona. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu SKO podniosło, że zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. z uwagi na niepowiadomienie stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed podjęciem decyzji może tylko wtedy skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, gdy strony wykażą, jakich wniosków nie mogły wskutek tego złożyć i jakich materiałów dowodowych dołączyć. W niniejszej sprawie pełnomocnik stron zarzucając naruszenie tego przepisu nie wykazał jednocześnie, jakie środki dowodowe nie mogły zostać przedstawione lub jakie czynności dokonane. W takim stanie zarzut ten SKO uznało za bezzasadny. Odnosząc się do załączonej kopii zaświadczenia [...] potwierdzającego fakt złożenia wniosku dekretowego przez małżonków K. SKO stwierdziło, że dokument ten nie ma żadnej mocy dowodowej, ponieważ nie został opatrzony datą ani pełną nazwą organu administracji, który to zaświadczenie wydał. Trudno zatem uznać go za dowód złożenia przez współwłaścicieli nieruchomości wniosku dekretowego z zachowaniem wszelkich formalnych wymogów. Ponadto fakt następstwa prawnego stwierdza właściwy sąd w postanowieniu, nie zaś jakikolwiek dokument – np. orzeczenie administracyjne, w którym J. K. został określony jako spadkobierca b. właścicieli nieruchomości. Orzeczenie administracyjne PRN w W. z [...] grudnia 1965 r. nie spełniało żadnych wymogów formalnych, zatem nie może być także dowodem w sprawie ustalenia spadkobrania J K. Postanowienie Sądu Grodzkiego przywracające J. K. posiadanie [...] części nieruchomości o nr hip. [...] położonej przy ul. [...] także nie może zostać uznane za dowód, iż ten posiadacz był istotnie spadkobiercą A. i D. B. Posiadanie nie jest alternatywą dla własności, jest to tylko pewien stan faktycznego władztwa nad rzeczą. Z faktu przywrócenia J. K. posiadania [...] części przedmiotowej nieruchomości nie wynikały dla niego żadne uprawnienia właścicielskie. Do wniosku złożonego w trybie przepisów dekretu [...] nie dołączono świadectwa hipotecznego ani też potwierdzenia wniesienia obowiązkowej opłaty mimo, że wnoszący wniosek został do jego uzupełnienia tymi dokumentami wezwany pismem z 26 lipca 1949 r. J. K. nie powołał się także na jakiekolwiek pełnomocnictwo pochodzące od właścicieli nieruchomości czy też na postanowienie sądu stwierdzające, iż jest on spadkobiercą właścicieli. Twierdzenia odwołania w tym przedmiocie SKO uznało za gołosłowne. Z treści umowy sprzedaży zawartej [...] maja 1939 r. w formie aktu notarialnego, której kopia znajduje się w aktach sprawy wynika, że M. i S. K., którzy nieruchomość położoną przy ul. [...] kupili [...] marca 1937 r., sprzedali jej [...] część H. i M. B. oraz A. i D. B. w częściach równych. Wszystkie zatem wymienione w tym dokumencie osoby były bezspornie właścicielami przedmiotowej nieruchomości i jest to fakt niekwestionowany. Tylko zatem tym osobom, w myśl art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, jako dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym będącym w posiadaniu gruntu, czy też osobom ich prawa reprezentującym, służyło prawo do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawem zabudowy. J. K. spełniał tylko jeden z warunków, gdyż na mocy tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. wydanego [...] lipca 1947 r. był posiadaczem [...] nieruchomości. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie był następcą prawnym żadnego z wymienionych współwłaścicieli nieruchomości ani też pełnomocnikiem, zatem nie mógł skutecznie złożyć wniosku dekretowego, co skutkować musiało odmową przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu adresatom decyzji Prezydenta W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. wnieśli D. S., K. K. i R. K., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 2) naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu [...] poprzez nieznajdujące uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy błędne przyjęcie, iż J. K. nie był osobą uprawioną do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu [...]; 3) naruszenie art. 76 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż J. K. nie był osobą uprawnioną do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu [...], w sytuacji gdy z tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego z dnia [...] lipca 1947 roku oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1965 roku wprost wynika, że J. K. był spadkobiercą A. i D. małż. B. 4) naruszenie art. 77, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, poprzez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, a także poprzez arbitralne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów uznanie za udowodnioną okoliczność, iż J. K. nie był osobą uprawioną do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, z całkowitym pominięciem prawa strony postępowania do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; 5) naruszenie art. 31 oraz art. 107 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez błędne uznanie, iż brak opłaty manipulacyjnej stanowił brak formalny wniosku dekretowego, podczas gdy był to brak fiskalny, który mógłby ewentualnie skutkować zwrotem wniosku (a nie jego pozostawieniem bez rozpoznania, jak w przypadku braków formalnych), a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, iż wniosek dekretowy nie został skutecznie złożony, podczas gdy w rzeczywistości wniosek złożony przez J. K. w dniu [...] lutego 1948 roku wywołał skutki prawne, był skuteczny, gdyż nigdy nie został zwrócony, a jak wynika z akt sprawy Prezydium Rady Narodowej W. rozpoznało ten wniosek i w dniu [...] grudnia 1965 roku wydało decyzję odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, tak więc brak opłaty manipulacyjnej z oczywistych względów nie może decydować o prawnej skuteczności wniosku dekretowego; 6) naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcie, iż małż. K. nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], podczas gdy w rzeczywistości wniosek taki został złożony, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy notarialny odpis zaświadczenia [...] Wydziału Administracji Nieruchomościami, Rejon Nr [...]; 7) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władca dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i akceptację błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, które w sposób nieproporcjonalny wkracza w prawo własności; 8) naruszenie art. 7 dekretu [...] w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy w ogóle termin do złożenia wniosku dekretowego odnośnie nieruchomości [...] przy ul. [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...] rozpoczął bieg, a jeśli tak, to kiedy oraz czy termin ten upłynął przed złożeniem wniosku dekretowego przez J. K., a także zaniechanie ustalenia kiedy taki wniosek dekretowy został złożony przez małżonków K.; 9) brak zbadania przez organ przy wydaniu decyzji chwili prawidłowego objęcia w "posiadanie" (w rozumieniu art. 296 § 1 — Prawa Rzeczowego) nieruchomości, przyjmując błędnie, iż przedmiotową nieruchomość objęto w dniu [...] sierpnia 1948 roku tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., podczas gdy objęcie takie nie spełniało przesłanki ustawowej posiadania w rozumieniu art. 296 § 1 — Prawa rzeczowego; 10) naruszenie art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 roku - Prawo rzeczowe w zw. z art. 7 dekretu [...] poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu, z którego wynika, że rozporządzenie wykonawcze z 1946 roku (Dz. U. Nr 16, poz. 112), jak i późniejsze rozporządzenie wykonawcze z 27.01.1948 roku (Dz. U. Nr 6, poz. 43) do dekretu o gruntach [...] - w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów — zostało wydane z rażącym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawową definicją "posiadania" określoną w art. 296 § 1 — Prawa rzeczowego, według której "posiadanie" oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą jak właściciel, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 13 maja 2009 roku, sygn. akt: I OSK 679/08; 11) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ całościowego postępowania wyjaśniającego co do zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 19 lipca 2011 roku na skutek czego decyzja została oparta na nieprawidłowym rozstrzygnięciu samych wstępnych zagadnień, bez jakiejkolwiek analizy podniesionych zarzutów, a więc bez merytorycznego rozpoznania; 12) naruszenie art. 7 K.p.a. (zasada poszanowania słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu [...] poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ustaloną linią orzecznictwa, w której jednolicie przyjmuje się, iż odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu [...] nie jest możliwa z żadnej innej przyczyny niż "niemożliwość pogodzenia sposobu korzystania z gruntu z ustaleniami planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego)"; 13) naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy; 14) naruszenie art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że zgodnie podstawową zasadą postępowania dowodowego – zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ustalić stan faktyczny. Organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto organ zobowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, a zwłaszcza orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1965 r., oraz tytuł wykonawczy Sądu Grodzkiego z dnia [...] lipca 1947 r. posiadają dużą moc dowodową niezbicie świadczącą o tym, iż J. K. był spadkobiercą A. i D. B. Pomimo zatem istnienia dwóch dokumentów urzędowych stwierdzających fakt następstwa prawnego J. K. po małżeństwie B. oraz decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie uznało, iż wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną. Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 76 § 1 K.p.a. W momencie złożenia wniosku obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 roku – Prawo rzeczowe, który w art. 89 przewidywał, że każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Oznaczało to, że każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania, o jakich stanowił art. 7 dekretu [...]. Dodatkowo skarżący wskazują, iż niezależnie od wniosku złożonego przez J. K., także M. oraz S. małż. K. złożyli wniosek dekretowy, co potwierdza notarialny odpis zaświadczenia [...] Wydziału Administracji Nieruchomościami, Rejon Nr [...], zgodnie z którym "podanie małż. – M. i S. K. o reprywatyzacje nieruchomości przy ul. [...] przyjęto". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy. Prezydent W., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., odmawiając D. S., K. K. i R. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] w W. uznali m. in., że J. K. składając wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...] nie był współwłaścicielem przedmiotowego gruntu oraz nie udokumentował, że jest spadkobiercą po małż. B. Tym samym wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną. Odnosząc się tylko formalnie do takiego stanowiska (bez oceny, czy zawarte w nim ustalenia są prawdziwe) zauważyć należy, że "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego, jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 15.03.2005 r. OSK 8/04, LEX nr 176106). Pogląd ten wypowiedziany został na tle art. 7 ust. 1 dekretu [...], w odniesieniu do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, który to urząd co do zasady został uznany za podmiot nieuprawniony do wystąpienia z wnioskiem na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości. Gdyby więc w niniejszej sprawie J. K. uznać "za podmiot nieuprawniony do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...]", jak uczyniły to organy obydwu instancji, powinno to prowadzić do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.), a nie do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Rację mają więc skarżący, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie jest możliwa z żadnej innej przyczyny niż "niemożliwość pogodzenia sposobu korzystania z gruntu z ustaleniami planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego)". W grę wchodzi jeszcze złożenie wniosku po terminie, ale to jest już przesłanka z art. 7 ust. 1 dekretu. Oprócz art. 105 § 1 K.p.a. decyzje organów obydwu instancji naruszyły więc też art. 7 ust. 2 dekretu [...], jako że rozstrzygając odmownie o istocie sprawy odwołały się do przesłanki, której ten przepis nie zawiera. Jeśli organy obydwu instancji uznały, że w aktach sprawy nie ma dokumentu świadczącego o tym, że J. K. był spadkobiercą D. B. (jego siostry, jak podaje we wniosku), to powinny zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) i wezwać jego strony (art. 100 § 1 K.p.a.) do przedstawienia odpowiedniego postanowienia spadkowego lub aktu poświadczenia dziedziczenia. W tych okolicznościach faktycznych niewątpliwie skarżący mają interes prawny, aby domagać się wydania postanowienia spadkowego na rzecz J. K. "Skoro określony podmiot powołuje się na przysługujące mu następstwo prawne, powinien wykazać je według reguł i zasad przepisanych. Jeżeli określony podmiot powołuje się na status spadkobiercy, na wezwanie organu prowadzącego postępowanie obowiązany jest przedłożyć prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.11.2005 r. I SA/Wa 1991/04, LEX nr 213429) lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie bowiem z art. 1027 K.c. "Względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia". Tym samym, skoro określony podmiot powołuje się na przysługujące mu następstwo prawne, powinien wykazać je według reguł i zasad ustalonych w przepisach prawa cywilnego. Nie jest zatem prawdą, jak twierdzą skarżący, że okoliczność spadkobrania J. K. po D. B. można było wykazać za pomocą innych dokumentów urzędowych, takich jak orzeczenie administracyjne PRN z dnia [...] grudnia 1965 r. oraz tytuł wykonawczy Sądu Grodzkiego z dnia [...] lipca 1947 r., przywracający posiadanie co do [...] nieruchomości. Pomijając fakt, że dokumenty te nie są ze sobą spójne: orzeczenie PRN z [...] grudnia 1965 r. stwierdza, że J. K. był spadkobiercą A. i D. B., a tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 1947 r. mówi o przywróceniu posiadania tylko po D. B., nie wspominając o dziedziczeniu – to dokumentów tych nie można uznać za wydane w ramach kompetencji tych organów, w zakresie potwierdzenia dziedziczenia. Zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. jedynie dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jeżeli dokument obejmuje okoliczności wykraczające w sposób oczywisty poza zakres działania danego organu, nie może być kwalifikowany, odnośnie tych okoliczności, jako dokument urzędowy, w rozumieniu powyższego przepisu. "Walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 mają dokumenty urzędowe sporządzane przez organy jednostek organizacyjnych lub inne podmioty, ale tylko w zakresie, w jakim te jednostki i podmioty są z mocy prawa lub porozumienia powołane do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 i 4 [K.p.a.]" (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do K.p.a., uw. 5 do art. 76, LEXel 2012). Tym niemniej odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących, bez próby ustalenia we właściwy sposób następstwa prawnego J. K. po D. B., narusza zarówno powołany wcześniej art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym organy nie ustaliły również w sposób jednoznaczny, czy – jak twierdzą skarżący – wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...] złożyli także M. i S. K. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii odpisu zaświadczenia (poświadczonego za zgodność z oryginałem przez notariusza) wynika, że "podanie małż. – M. i S. K. o reprywatyzacje nieruchomości przy ul. [...] przyjęto" [...] stycznia 1947 r. Zaświadczenie to zostało wystawione przez [...] Wydział Administracji Nieruchomości, Rejon nr [...]. Ustosunkowując się do tego zaświadczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że "dokument ten nie ma żadnej mocy dowodowej, ponieważ nie został opatrzony datą ani pełną nazwą organu administracji, który to zaświadczenie wydał." Ocena ta mija się z prawdą w kwestii daty. Na zaświadczeniu widnieje data "[...]". Wprawdzie nie wynika z niej, czy w tym dniu złożono wniosek, czy wystawiono zaświadczenie, tym niemniej obowiązkiem organu w takiej sytuacji było zażądanie od stron przedłożenia oryginału zaświadczenia lub egzemplarza odpisu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez notariusza i ustalenie, czy pochodzi ono od organu administracji, a jeśli tak, to jaka była jego pełna nazwa i miejsce w ówczesnej strukturze organów administracji. Być może pozwoli to, poprzez archiwum, dotrzeć do akt tego organu. Jeśli nie istniałyby akta archiwalne, to opierając się na tym zaświadczeniu (po ustaleniu organu, który je wydał), organ powinien podjąć próbę ustalenia, czy w rejestrze wniosków dekretowych znajduje się adnotacja o złożeniu wniosku przez małż. M. i S. K. W ostateczności, jeśli organ ustali od jakiego organu pochodzi to zaświadczenie i jeśli będzie to organ administracji publicznej, oceni jego treść z punktu widzenia art. 76 § 1 K.p.a. Dotychczasowa ocena SKO w kwestii złożenia (bądź nie) wniosku dekretowego przez M. i S. K. jest oparta na niepełnych przesłankach, a tym samym dowolna. Narusza więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać przy tym należy, co słusznie podnoszą skarżący, że dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57 poz. 319 ze zm.), w art. 89 (którego obecnym odpowiednikiem jest art. 209 K.c.) przewidywał, że każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Oznacza to, że "każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania w celu zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli do gruntu i własności budynku w zakresie przewidzianym w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279)" (zob. wyrok NSA z dnia 6.11.2002 r. I SA 762/01 – baza orzeczeń). Tak więc wystarczy, że skarżący w niniejszej sprawie wykażą, że jeden z wniosków (J. K. lub M. i S. K.) został złożony skutecznie. Tym bardziej, że z postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] lutego 2010 r. [...] wynika, że skarżący w wyniku zniesienia współwłasności roszczeń dekretowych w całości nabyli roszczenia wynikające z dekretu do nieruchomości przy ul. [...] w W. Ponadto, jeśli wnioski złożone nie zostały zwrócone, na ich skuteczność nie mogą mieć wpływu ewentualne braki fiskalne, a biorąc pod uwagę upływ czasu i związaną z tym możliwość utraty dokumentów, ewentualne uznanie nieskuteczności wniosków z tego powodu byłoby naruszeniem zasady proporcjonalności, o jakiej wspominają skarżący, z punktu widzenia zasady ochrony własności. W sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny w sprawie nie został ustalony w sposób jednoznaczny, z naruszeniem przepisów wskazanych wyżej, za przedwczesną należy uznać analizę pozostałych zarzutów skargi, gdyż odnoszą się one do przepisów prawa materialnego. W szczególności nie jest konieczne, na obecnym etapie, analizowanie przesłanek objęcia w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości, z punktu widzenia przepisów dekretu o prawie rzeczowym, gdyż dla oceny skutecznego złożenia wniosku dekretowego może się to okazać zbyteczne. Takiej oceny nie może też dokonać sąd niejako "zamiast" organu, gdyż sąd tylko kontroluje działalność administracji (art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.), a nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej. Dotychczas analizy przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...] organy w ogóle nie podjęły, gdyż z naruszeniem przepisów proceduralnych uznały, że wniosek dekretowy nie został skutecznie złożony. Jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to jest to norma w pierwszej kolejności skierowana do legislatywy, ale nie może być też naruszana w procesie stosowania prawa. Jeśli chodzi o procedurę administracyjną, to może mieć ona znaczenie zwłaszcza przy decyzjach tzw. uznaniowych. Decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie ma charakteru uznaniowego, aczkolwiek przesłanki jej podjęcia mogą być ocenne. Ponieważ przesłankami tymi organ się dotychczas nie zajmował, trudno jego dotychczasowe działanie ocenić z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Ponadto jej prawidłowe zastosowanie, jako normy materialnej, nie może być właściwie ocenione przed jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie. To ostatnie zdanie odnosi się także do zarzutów naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.