I SA/Wa 2031/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. [...] stwierdzającą nieważność punktu 2 decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1986 r. nr [...] orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa działek nr [...] oraz nr [...] bez odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] września 1986 r. Naczelnik Gminy L. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w miejscowości L. oraz orzekł o przejęciu na Skarb Państwa działek nr [...] i nr [...] bez odszkodowania podnosząc, iż E. K. zrzekła się odszkodowania za działki nr [...] oraz nr [...], przeznaczone pod budowę ulicy. Pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. E. K. wstąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1986 r. w części dotyczącej odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] lipca 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność punktu 2 decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1986 r. orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa działek nr [...] oraz nr [...] bez odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina L. zarzucając jej wadliwość polegającą na przyjęciu, iż strona nie może skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania. Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury podniósł, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stosownie zaś do art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister zaznaczył, że prawidłowość decyzji należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art.12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) podział nieruchomości nastąpił na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej zatwierdzającej projekt podziału. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Minister zauważył, iż na podstawie art. 12 ust. 3 w/w ustawy, nie jest możliwe orzekanie o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału, gdyż własność gruntu wydzielonego pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodziła na gminę z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, co oznacza, że przejście własności następowało z mocy prawa ze wskazaną datą. W ocenie Ministra również art. 12 ust. 5 w/w ustawy nie dawał organowi administracji uprawnień do orzekania w sprawie własności wydzielonych działek a organ w decyzji o podziale nieruchomości powinien jedynie określić działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy w rozumieniu omawianego przepisu. Zdaniem Ministra nie było również podstaw prawnych do orzekania w decyzji podziałowej w kwestii dotyczącej odszkodowania, bowiem odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulicy ustala się w odrębnym postępowaniu dopiero po uzyskaniu przez decyzję podziałową waloru ostateczności. Skoro zaś Skarb Państwa stał się właścicielem działki wydzielonej pod budowę ulicy dopiero z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, to nie było możliwe orzekanie w sprawie odszkodowania zanim nastąpiło nabycie własności przez Skarb Państwa. Organ II instancji stwierdził, iż rozstrzygnięcie przez Naczelnika Gminy L. w decyzji podziałowej o kwestii własności działki oraz o odszkodowaniu nastąpiło bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister podkreślił, iż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza utrzymanie w mocy jej zasadniczego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie, natomiast organ II instancji może badając sprawę w postępowaniu odwoławczym co do jej istoty w jej całokształcie, prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Ministra infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. wniosła Gmina L. zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez przyjęcie, że na podstawie art. 12 ust 5 tej ustawy organ administracyjny nie miał uprawnienia do orzekania w sprawie własności wydzielonych działek, naruszenie art. 12 ust. 5 w/w ustawy poprzez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu organ administracyjny nie miał uprawnienia do orzekania w decyzji zatwierdzającej podział w kwestii dotyczącej odszkodowania, naruszenie art. 107 kpa poprzez sporządzenie bardzo lakonicznego uzasadnienia. Skarżąca strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i odmowę stwierdzenia nieważności pkt. 2 decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1986 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zapis pkt. 2 przedmiotowej decyzji należy traktować jako zapis typowo informacyjny, a nie kształtujący prawo, a sama decyzja nie tworzy w tym zakresie prawa lecz stwierdza stan prawny powstały z mocy prawa. Jeśli chodzi o kwestię odszkodowania, to strona skarżąca podniosła, iż art. 12 pkt 5 należy interpretować w związku z art. 56 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., co wskazuje wprost, iż można w decyzji o zatwierdzeniu podziału orzekać w kwestii odszkodowania. Ponadto strona skarżąca zakwestionowała skuteczność uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli dotyczącego zrzeczenia się przez E. K. odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przestrzeganie postępowania administracyjnego, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów należało skargę oddalić jako całkowicie niezasadną. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku przez E. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1986 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu odwoławczym. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1986 r. wydana została na podstawie art. 12 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Istotnym zagadnieniem było więc ustalenie, czy organ wydając przedmiotową decyzję był uprawniony na podstawie prawnej wskazanej w tej decyzji do rozstrzygania w kwestii przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa i w kwestii odszkodowania oraz czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Stosownie do obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem przy spełnieniu przesłanek z art. 12 ust. 5 wymienionej ustawy działki nr [...] i [...] przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym stała się prawomocna decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1986 r. zatwierdzająca podział działki nr [...]. Według utrwalonego orzecznictwa administracyjnego grunty wydzielone pod ulice przechodzą na własność Skarbu Państwa (obecnie gminy) z mocy prawa bez potrzeby wydawania w tym zakresie decyzji (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1996 r. IV SA 198/85, publ. LEX nr 26151, wyrok NSA z dnia 29 marca 1995 r. III ARN 7/95/. Pas gruntu wydzielony pod budowę ulicy przechodzi na własność Skarbu Państwa (obecnie gminy) z mocy prawa, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się ostateczna i w tej decyzji nie powinno się zamieszczać specjalnego orzeczenia o przejściu własności (tak: E. Mzyk – Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 18-20). Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa w odniesieniu do działki wydzielonej pod budowę (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 września 1993 r., sygn. akt III CZP 84/93, publ. OSP1994/9/170 z obowiązująca glosą prof. J. Borkowskiego). Jak zatem wynika z powyższych rozważań działki nr [...] i [...] z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. z dniem [...] września 1986 r. przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowych działek nie było możliwe, a więc decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. Jeśli chodzi o kwestię odszkodowania zawartą w kwestionowanej decyzji, to należy wskazać, iż odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulicy ustala się w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu nieruchomości według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jedyną przesłanką potrzebną do przyznania odszkodowania jest przejście gruntu wydzielonego pod ulicę na własność Skarbu Państwa (obecnie gminy), które następuje z mocy prawa z datą ostateczności decyzji o podziale (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 32/05, LEX nr 198973). Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż kwestia odszkodowania nie powinna się znaleźć w orzeczeniu zatwierdzającym podział nieruchomości, jednakże zdaniem sądu nie oznacza to, iż rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane bez postawy prawnej. Podstawą bowiem do ustalenia odszkodowania stanowił właśnie przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., ale w odrębnym postępowaniu. Rozstrzygnięcie kwestii odszkodowania w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności, czy prawomocności stanowi naruszenie prawa, które nie jest w ocenie Sądu rażące. Natomiast za rażące naruszenie prawa uznać należy odstąpienie przez organ w kwestionowanej decyzji od ustalenia odszkodowania w ogóle. Przypomnieć bowiem należy, iż zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl zaś art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wywłaszczanie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Powyższy przepis nie daje podstaw do odstąpienia przez organ administracji od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość. Ewentualne rozporządzenie przez byłych właścicieli ustalonym dla nich odszkodowaniem jest odrębną kwestią bez wpływu na legalność decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 stycznia 1996 r. IV SA 1731/94 i z dnia 18 marca 1996 r. IV SA 1329/94, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Złożenie oświadczenia przez właścicielkę przedmiotowych działek – E. K. o rezygnacji z odszkodowania za przejmowane nieruchomości nie uprawniało organu wydającego kwestionowaną decyzję do zaniechania ustalenia odszkodowania. Odrębną kwestią nie podlegającą ocenie w niniejszym postępowaniu jest ocena skuteczności złożenia takiego oświadczenia woli, czy też skuteczności uchylenia się od jego skutków, co winno być rozstrzygane na gruncie przepisów prawa cywilnego. Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, z 3 poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, 22, poz. 91). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt I OSK 1134/04, LEX nr 165717). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest więc stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy L. w jej punkcie drugim mówiącym, że działki nr [...] i [...] przechodzą na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, bowiem jak słusznie zauważył w uzasadnieniu decyzji przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic miały charakter bezwzględnie obowiązujący i organ nie mógł odstąpić od ustalenia odszkodowania. Przepis art. 12 ust. 5 odsyłał w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na gruncie obowiązującej w dacie wydawania kwestionowanej decyzji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości kwestię tę regulowały art. 55 i 56. Zawierały one zasady ogólne związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania. Realizowały one konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i tylko w takim zakresie należy je stosować w odniesieniu do treści przepisu art. 12 ust. 5. Reasumując należy uznać, iż co prawda organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się uchybień polegających na tym, że organ I instancji nie odniósł się do faktu wydania rozstrzygnięcia w pkt 2 kwestionowanej decyzji w przedmiocie przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa bez podstawy prawnej, a organ II instancji przyjął, iż zarówno rozstrzygnięcie o przejściu własności na Skarb Państwa, jak i rozstrzygnięcie o odstąpieniu od ustalenia odszkodowania wydane zostały bez podstawy prawnej, to jednak uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż prawidłowo stwierdzono nieważność punktu drugiego decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1986 r. jako wydanego częściowo bez podstawy prawnej, a częściowo z rażącym naruszeniem art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.