I SA/Wa 2034/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku H. D. M. (dalej powoływany jako skarżący) żądającego ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], utrzymał w mocy tę decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotem postępowania objętego zaskarżoną decyzją jest zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], która do 1945 r. stanowiła własność E. i B. M. Nieruchomość ta została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Orzeczeniem z [...] marca 1950 r. nr [...] Prezydent W. odmówił B. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki - fragmenty murów - znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy W. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem na budownictwo publiczne zapisanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Wnioskiem z 29 stycznia 2001 r. J. Z. jedna z następców prawnych poprzednich właścicieli wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia Prezydenta W. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją nr [...] z [...] maja 2005r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z [...] października 2005r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] maja 2005r. i podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że nieruchomość położona przy ul. [...] wchodziła w skład większego obszaru przeznaczonego na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego i dla przedstawicielstw dyplomatycznych. W ramach tego przeznaczenia grunt mógł być zagospodarowany pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce, a w pozostałej części pod budynki na cele biurowe i mieszkalne o wysokości min. i maks. 2 kondygnacji. Skoro więc nieruchomość została przeznaczona na cele publiczne, to nie mogła być przyznana byłemu, prywatnemu właścicielowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1989/05 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2005r. W uzasadnieniu wskazano, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie została doręczona Państwu N. - jednej ze stron postępowania nadzorczego. Ponadto Sąd wskazał, iż organom orzekającym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. uszła uwadze okoliczność, że badana decyzja została skierowana jedynie do B. M. w sytuacji, gdy tytułem własności do nieruchomości ozn. nr hip. [...] legitymowała się również jego żona – E. M. Zdaniem Sądu organ naczelny dopuścił się również uchybienia procesowego polegającego na braku wnikliwej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 Kpa), zwłaszcza szczegółowej analizy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Budownictwa decyzją nr [...] z [...] czerwca 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z [...] marca 1950r. podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uprzednio wydanych rozstrzygnięciach dotyczących przedmiotowego orzeczenia. Dodatkowo organ wskazał, że obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. (Dz. U. nr 36 poz. 341 ze zm.) o postępowaniu administracyjnem umożliwiały reprezentowanie strony przez najbliższą rodzinę. Obecnie zaś okoliczność polegająca na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką do wznowienia postępowania, nie zaś podstawą do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. H. D. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją, wskazując że B. M. nie działał jako reprezentant swojej żony E. M., podważył skuteczność objęcia przez Gminę W. gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], podtrzymał również swoje dotychczasowe stanowisko, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie wykluczało przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Minister Budownictwa zarzutów tych jednak nie uwzględnił i decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2007 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. nr [...] z dnia [...] lipca 1948 r. Z barwnego wydruku nadesłanego przez Archiwum Państwowe W., na którym uprawniony geodeta szczegółowo oznaczył granice przedmiotowej nieruchomości [...] wynika, że jej teren wchodził w skład obszaru wyznaczonego na planie linią koloru żółtego i został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych i w ramach tego przeznaczenia w części pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce, w części pod tereny działek budowlanych przeznaczonych na urządzanie ogrodów i dziedzińców, a w pozostałej części pod budynki na cele biurowe i mieszkalne o wysokości min. i maks. 2 kondygnacji. Nadrzędnym celem, zgodnie z którym można było zagospodarować nieruchomość w formie budowy ogrodu lub biura była użyteczność publiczna, a takiego przeznaczenia nie gwarantowali byli właściciele, co słusznie podkreślił Minister Budownictwa w zaskarżonej decyzji. Również zarzut skarżącego, iż Zarząd Miejski naruszył przepisy dotyczące objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. nr 16 poz. 112) o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie gminy, Zarząd Miejski m. st. Warszawy ogłaszał w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, jakim był Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Ogłoszenie takie w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] zamieszczone zostało w Dzienniku Urzędowym nr 12 z 14 lipca 1947r. Przy tym pomimo braku pisemnego zawiadomienia dotychczasowego właściciela, B. M. uczestniczył w oględzinach gruntu, trudno zatem mówić o nieskutecznym objęciu przez gminę gruntu w posiadanie. Odnoszą się do zarzutu skarżącego, że w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950r. B. M. nie był pełnomocnikiem swojej żony E. M., organ nadzoru stwierdził, że wszelkie decyzje w kwestii przedmiotowej nieruchomości ze strony byłych właścicieli wyrażał na zewnątrz jedynie B. M. Współwłaścicielka E. M. nie przedstawiła przez cały czas trwania postępowania prowadzonego przez organy dekretowe odmiennego od męża B. M. stanowiska. Ponadto przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem umożliwiały reprezentowanie strony przez najbliższą rodzinę, a w niniejszej sprawie osobą obecną przy czynnościach procesowych był B. M. - mąż E. M. Organ wskazał, iż okoliczność że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją stanowi podstawę wystąpienia o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Z powyższą decyzją Ministra Budownictwa nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, że decyzja Ministra Budownictwa pozostaje w sprzeczności z powołanym powyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2006 r. Przesądzająca orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej jest zdaniem skarżącego – wydanie orzeczenie tylko w stosunku do jednego ze współwłaścicieli tj. B. M. i całkowite pominięcie drugiego współwłaściciela E. M. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw dla uznania, że B. M. występował w imieniu swojej żony w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd w całości podziela stanowisko Ministra Budownictwa co do tego, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Minister w całości uwzględnił ocenę prawa zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1989/05 i uzupełnił swoje ustalenia we wskazanym przez Sąd zakresie. W szczególności organ nadzoru dokonał oceny czy w sprawie były podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Artykuł 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Przy tym przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. I SA/Wa 1341/05, LEX nr 203825). Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Ta funkcja ma decydujące znaczenie dla oceny przeznaczenia i nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, to że w ramach tej funkcji planistycznej teren ten był przeznaczony w części pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce, w części pod tereny działek budowlanych przeznaczonych na urządzanie ogrodów i dziedzińców, a w pozostałej części pod budynki na cele biurowe i mieszkalne o wysokości min. i maks. 2 kondygnacji. Było to tylko i wyłącznie doprecyzowanie wykorzystania w ramach tej funkcji, a nie samodzielne określenie przeznaczenia nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 502/06 niepubl.). Ponadto w przypadku przedmiotowego planu jego zapisy powinny być interpretowane w powiązaniu z przepisami dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), który mówi o przeznaczeniu terenu. Jeżeli teren w planie przyjętym w trybie przepisów tego dekretu był przeznaczony na cele użyteczności publicznej, to nie ma już potrzeby badania konkretyzacji tego przeznaczenia dla danej działki. Organ nadzoru słusznie uznał, że przy takim przeznaczeniu terenu w planie, nie mogło być ono pogodzone z korzystaniem z tej nieruchomości przez poprzednich właścicieli. Również należy się zgodzić się, że nie można mówić w przedmiotowej sprawie o rażącym naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy. O skuteczności dokonania czynności nakazanych tym rozporządzeniem bezspornie świadczył udział B. M. w oględzinach gruntu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie § 5. ust 1 tego rozporządzenia mówiący, iż "niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski - w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej - prześle im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie. W przypadku oddania gruntu na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie zawiadomienie otrzymuje prócz tego użytkownik gruntu" nie może stanowić w okolicznościach sprawy podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Zawiadomienie to miało bowiem tylko i wyłącznie charakter subsydiarny i w sytuacji, kiedy jeden ze współwłaścicieli uczestniczył w postępowaniu, trudno mówić że brak pisemnego zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie stanowi rażące naruszenie prawa. Natomiast jak słusznie zauważył organ – nie mają żadnego znaczenia dla stwierdzenia nieważności zarzuty dotyczące pominięcia w postępowaniu dekretowym E. M. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa stanowi przesłankę wznowienia postępowania i nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym zakresie niepotrzebne było analizowanie ewentualnego działania B. M. jako pełnomocnika jego małżonki E. M. Nie ma to bowiem wpływu na legalność decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa. Sąd nie doszukał się w niniejszej sprawie żadnych naruszeń ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.