I SA/Wa 2037/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz D. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, w obrębie [...], zajętej pod drogę publiczną gminną – ul. [...], stanowiącą 31 grudnia 1998 r. własność G. M. i A. M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne : Pismem z 29 października 2012 r. Miejski Zarząd Dróg w K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów miasta K., w obrębie [...] nr działki [...] o pow. [...] ha, stanowiąca pas drogowy ul. [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy K. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z dniem 1stycznia1999 r. z mocy prawa własności powyższej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania D. K. i P. K., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r., nr [...]stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.K. zarzucając, że nie zostały spełnione materialno-prawne podstawy do wydania decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie Minister wskazał, że w stosunku do działki nr [...] spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...]. Zgodnie z art. 73 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu następuje, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister wyjaśnił, że 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] byli G. M. i A. M. Oznacza to, że nieruchomość 31 grudnia 1998 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. A. M. zmarł [...] września 2002 r., a spadek po nim, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] czerwca 2003 r., sygn. akt [...], nabyli: żona G. M. oraz dzieci T. M., G. M., W. M. i M. M., którzy następnie sprzedali przedmiotową nieruchomość D. K. oraz P. K. na podstawie aktów notarialnych z [...] listopada 2011 r., rep. [...] oraz z [...] listopada 2012 r., rep. [...]. Z uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz.U. Województwa [...] o z 1987 r. nr [...] poz. [...]) wynika, że ulica [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ulica ta stała się drogą miejską. Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1995 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2015 r., poz. 460 tj.). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Analizując niniejszą sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy zasadniczej nr [...], przedstawiająca stan zagospodarowania w dniu 31 grudnia 1998 r. z naniesionymi granicami działki objętej wnioskiem, potwierdzona przez geodetę uprawnionego A. M. oraz sporządzona przez niego opinia geodezyjna z [...] sierpnia 2015 r. wskazują na zajętość działki pod drogę publiczną. W ocenie organu, powyższe dokumenty są wiarygodne, bowiem zostały sporządzone przez uprawnionego geodetę, posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji i wykonującego zawód zaufania publicznego. Organ stwierdził, że Wojewoda [...] określając zajętość przedmiotowej działki pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r. oparł się na ustaleniach uprawnionego geodety. Organ wskazał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Wyjaśnił, że władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne. Organ zaznaczył, że dla spełnienia powyższej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Minister zwrócił uwagę, że w materiale dowodowym znajduje się metryka drogi sporządzona 30 września 1989 r. Z metryki wynika, że ulica [...] była oświetlona, uzbrojona w kanalizację, wodociąg, a także przewody telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), również w stanie prawnym obowiązującym 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1.01.1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Z powyższego wynika, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę K. lub z nią konsultowane. Organ stwierdził zatem, że czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny, zarówno przed 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Organ wskazał także na inne dowody znajdujące się w aktach sprawy, a potwierdzające władztwo publicznoprawne, takie jak : - oświadczenia : P. W. z 29 października 2012 r., i 27 lipca 2015 r., A. G. z 20 lipca 2015 r., B. W. z 20 lipca 2015 r., - umowa nr [...] z [...] listopada 1996 r., zawarta pomiędzy Miastem K. a Przedsiębiorstwem Produkcyjno-Handlowym [...], na realizację prowadzenia akcji zimowego utrzymania ulic na terenie miasta K. w rejonie południowym, - umowa ubezpieczenia z [...] marca 1992 r. wraz z pismem P. S.A. z [...] marca 1992 r., w którym wymienione są ulice objęte ubezpieczeniem, w tym ul. [...]. Reasumując Minister uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. złożyła D. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez błędne i nie poparte wiarygodnymi dowodami przyjęcie, że w stosunku do działki nr [...] zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia wadliwej decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że za nieudowodnioną należy uznać przesłankę faktycznego władztwa. Zdaniem skarżącej nie udokumentowano jednoznacznie, że na dzień 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa działka była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie, że istniejąca wtedy ulica [...] (w innym kształcie - nie obejmującym spornej działki) była we władaniu tejże jednostki. Zadaniem skarżącej dowody, które organ uznał za wiarygodne zostały sporządzone przez zarządcę drogi, czyli beneficjenta przewłaszczenia. Nie odnoszą się one w żaden sposób do przedmiotowej działki, a jedynie ogólnie do ulicy [...], której przebiegu 31 grudnia 1998 r. na spornym odcinku w wiarygodny sposób nie udokumentowano. Skarżąca zaznaczyła, że opinia geodezyjna sporządzona [...] sierpnia 2015 r. nie może być dowodem dokumentującym stan faktyczny na 31 grudnia 1989 r. Podniosła, że jednostka samorządu terytorialnego nie mogła prowadzić i nie prowadziła żadnych inwestycji i prac na przedmiotowej działce, ponieważ nie dokonała stosownego wpisu w księdze wieczystej, nie wydzieliła też działki w zasobach geodezyjnych i kartograficznych na 31 grudnia 1989 r. Natomiast, informacja jakoby ulica [...] w części spornej działki była uzbrojona w kanalizację, sieć telekomunikacyjną jest nieprawdziwa, ponieważ sąsiadujące z działką nieruchomości korzystają z instalacji kanalizacyjnej na sąsiedniej ulicy, tj. ul. [...], a część uzbrojenia na obecnej ulicy [...] j została wykonana przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących obecnie z ul. [...], a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepisy art. 73 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy określają krąg podmiotów, które legitymują się interesem prawnym, uprawniającym do żądania wszczęcia tego postępowania administracyjnego. Przepisy te, mające charakter materialnoprawny wskazują, że stronami postępowania, którego przedmiotem jest regulacja stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi są właściciele gruntów będących nimi 31 grudnia 1998 r., Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego władająca gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz osoby posiadające wdacie wydania decyzji tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości zajętej z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogę (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 408/16). W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że nieruchomość była 31 grudnia 1998 r. własnością G. M. i A. M. A. M. zmarł [...] września 2002 r., a spadek po nim nabyli : żona G. M. oraz dzieci T. M., G. M., W. M. i M. M. G. M. będąca współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. miała przymiot strony niniejszego postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Minister Infrastruktury i Budownictwa skierował zaskarżoną decyzję mi.in. do G. M. jako współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. Z akt sądowych sprawy wynika, że G. M. zmarła [...] grudnia 2015 r., tj. przed wydaniem decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Oznacza to, że zaskarżona decyzja z [...] września 2017 r. została skierowana do osoby zmarłej. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z 18 II 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 lex 2114245, z 1 XII 2015 r., sygn. akt I OSK 626/14, z 14 XI 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, lex 82653). Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Istotne jest, że następcy prawni zmarłej strony nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. W niniejszej sprawie organ nie został poinformowany o śmierci G. M., natomiast Sąd otrzymał taką informację z adnotacji Poczty Polskiej znajdującej się na kopercie zawierającej zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na [...] maja 2018 r. Z nadesłanego przez Urząd Stanu Cywilnego odpisu aktu zgonu wynika, że G. M. zmarła [...] grudnia 2015 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Decyzja została zatem skierowana do osoby nieżyjącej, a jej następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj wydanej decyzji. Z przyczyn wyżej omówionych decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i dlatego Sąd stwierdził jej nieważność. W tej sytuacji Sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji merytorycznie. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.