I SA/Wa 2038/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M.-S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej M. M.-S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r., dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w W. nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] działając na postawie art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 2 ustawy i dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), decyzją Nr [...]z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego na mapie sytuacyjnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. literami [...] oraz nabycie prawa własności budynku znajdującego się na tym gruncie. Pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r.) W. S. i M. M.-S. (współwłaściciele lokalu nr [...] oraz udziału wynoszącego 308/10000 w użytkowaniu wieczystym gruntu), wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 roku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 65 § 1 Kpa, przekazał przedmiotowy wniosek Ministrowi Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., z uwagi na uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością Przedsiębiorstwa Państwowego [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. wystąpili W. S. i M. M.-S. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2010 roku. Powyższa decyzja zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2519/10 stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż postępowanie prowadzone przez organ II instancji oraz wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja została skierowana do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Po ponownym rozpoznaniu wniosku stron, o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., mając na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494) właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], organ ten utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli wydana została ona bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że nieruchomość objęta ww. decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] lipca 1992 r., odpowiada działce nr [...] i podlegała działaniom przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] listopada 1945 r. nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa, pozostając w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego [...] (po przekształceniu [...]). Podstawę uwłaszczenia stanowił art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym z dniem 5 grudnia 1990 r. nastąpiło uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych posiadających w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, czyli przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz w prawo własności budynków i innych urządzeń i lokali znajdujących się na tym gruncie. W ocenie organu brak było zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z wytycznymi sądu, organ doręczył rozstrzygnięcie spadkobiercom zmarłego E.K. tj. T. K., B. K. i P. K. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. – S. W uzasadnieniu skargi zarzucono Ministrowi: 1. niezastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapisanych w wyroku sygn. akt. I SA/Wa 2519/10 z dnia 5 września 2011 r., a w szczególności nie wykazaniu się starannością w zakresie aktualizacji stron postępowania w sprawie i ponownie skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej tj. H. S. oraz do osób niebędących aktualnymi właścicielami lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. 2. niespełnienie podstawowych wymogów dotyczących norm postępowania wyjaśniającego tj. brak odniesienia oceny ważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1992 r. do obowiązujących uregulowań prawnych. 3. brak rzetelnych ustaleń w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie wskazując, na zasadność niektórych jej zarzutów. W szczególności organ potwierdził, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo skierowana do wszystkich stron postępowania. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. skarżąca złożyła do sądu wniosek o "pozostawienie właścicieli i współwłaścicieli mieszkań nieruchomości przy ul. [...] w postępowaniu sądowym (...) na prawach nieobowiązkowego współuczestnictwa w sprawie". W ocenie skarżącej, niniejsza sprawa nie dotyczy interesów majątkowych mieszkańców przy ul. [...], a kosztowne czynności związane z ustalaniem aktualnych właścicieli mieszkań oraz konieczność doręczania im korespondencji niepotrzebnie przedłuża postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 119 pkt 1 ppsa, sprawa może być rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które Sąd wziął pod uwagę, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie pisemnych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 kpa). Z doręczeniem orzeczenia administracyjnego wiążą się bowiem przewidziane w Kpa skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz może nią być również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3). Do kręgu tych osób należą właściciele lokali mieszkalnych, będący jednocześnie współwłaścicielami ułamkowych części prawa użytkowania wieczystego, gdyż z ich tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości art. 28 kpa wiąże interes prawny, który warunkuje bycie stroną w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też wbrew twierdzeniom skarżącej, stronami niniejszego postępowania muszą być również wszyscy właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], będący jednocześnie współwłaścicielami ułamkowych części prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Podkreślić należy, że w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom rozstrzygnięć administracyjnych. Jeżeli zaś organ administracji wydał akt z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, czy też skierował go do osoby zmarłej, to wadliwość takiego aktu pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest on badany w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie aktu do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością aktu, która nie podlega konwalidacji, przy czym nie ma tu znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Minister skierował zaskarżoną decyzję do zmarłej w dniu [...] kwietnia 2012 r. H. S. będącej współwłaścicielką lokalu. nr [...], położonego w budynku przy ul. [...]. Powyższe oznacza, że Minister prowadził postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego zaskarżonej decyzji. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania orzeczeń w stosunku do osoby zmarłej, a z nadesłanych akt sprawy nie wynika, aby w chwili śmierci osoba ta nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości, to należy przyjąć, że zaskarżony akt obarczony były wadą nieważności. Skierowanie bowiem decyzji do osoby zmarłej, która w chwili jego wydania nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością postanowienia powodującą stwierdzenie jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Podkreślić należy, że z nadesłanych akt sprawy nie wynika również, aby na dzień wdania decyzji udział zmarłej w lokalu przysługiwał innej osobie. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali krąg aktualnych właścicieli lokali oraz użytkowników wieczystych gruntu, czyli prawidłowo określi właściwe strony postępowania, do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz 120 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.