I SA/Wa 2041/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w S., E. K., B. K., J. K., J. K. i H. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargi. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wpisania do rejestru zabytków willi, obecnie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości – E. K. wniosła o wpisanie do rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. Pismem z dnia 15 lipca 2009 r. powyższy wniosek uzupełniono o zgodę pozostałych współwłaścicieli, za wyjątkiem Miasta S. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...], odmówił wpisania do rejestru zabytków zabytku nieruchomego tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego w S. przy ul. [...], w granicach nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] ob. [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. [...] uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że przed ponownym wydaniem decyzji organ wojewódzki powinien w pierwszej kolejności starannie odnieść się do całości zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie ocenić samodzielnie, czy i jakie wartości posiada przedmiotowy obiekt, oraz czy usprawiedliwiają one objęcie tego obiektu szczególną formą ochrony prawnej, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Minister wskazał, że dopiero w drugiej kolejności skupić należy się na rozważeniu interesu indywidualnego i społecznego przemawiającego za zachowaniem tego obiektu oraz interesu społecznego sprzeciwiającego się takiemu rozstrzygnięciu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. wpisał do rejestru zabytków przedmiotowy budynek mieszkalny pod numerem rejestru [...] po zewnętrznym obrysie murów obwodowych na nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...]. Organ ustosunkował się do szeregu argumentów podniesionych przez strony postępowania, omówił liczne zebrane dowody, opinie oraz wnioski znajdujące się w aktach sprawy stwierdzając, że przedmiotowa willa spełnia wymogi definicji legalnej zabytku i posiada wszelkie wartości zarówno historyczne, artystyczne, jak i architektoniczne kwalifikujące ją do objęcia ochroną konserwatorską. Organ wskazał również na zarzut zgłoszony w piśmie z dnia 5 czerwca 2009 r. przez Miasto S., działające jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, dotyczący braku skuteczności złożonego przez E. K. wniosku o wszczęcie postępowania, ze względu na fakt, iż żądaniu wpisania rzeczy nieruchomej do rejestru należy przypisać charakter czynności przekraczającej zwykły zarząd, do której zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli. Od powyższej decyzji w dniu 4 stycznia 2011 r. odwołanie wnieśli współwłaściciele nieruchomości, tj. E. K., T. J., A. B., B. K., J. K., J. K. i L. K. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej nieobjęcia ochroną konserwatorską z urzędu pozostałej części nieruchomości gruntowej o pow. [...] m2. W uzasadnieniu wskazali, że na ww. nieruchomość składają się nie tylko willa, ale także budynki gospodarcze oraz niezabudowana część nieruchomości z przeznaczeniem na sad owocowy i ogród o znaczeniu historycznym, stanowiące otoczenie wpisanego zabytku. Odwołujący się podali, że toczące się postępowanie administracyjne nie tylko dokumentowało walory willi, lecz umożliwiało opiniowanie całej działki siedliskowej, jako historycznego i ukształtowanego zespołu zieleni z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, które tylko w ujęciu całościowym stanowiły realizację zamysłu architektonicznego podporządkowanego realizacji pomysłów architektów reprezentujących modernistyczne kierunki we wczesnych latach XX wieku. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że zabytek wpisuje się do rejestru z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S., pismem z dnia 15 maja 2009 r., obok zawiadomienia o wszczęciu postępowania dotyczącego wpisania do rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. na wniosek E. K. z dnia 23 kwietnia 2009 r., wszczął również z urzędu postępowanie dotyczące wpisania do rejestru zabytków działki nr [...] obr. [...], uzasadniając to faktem, iż na działce zachowały się pozostałości fabryki produkującej w przeszłości [...]. Minister wskazał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak, czy wniosek dotyczący działki nr [...] ma związek z ochroną ww. budynku mieszkalnego, czy też objęcie ochroną działki nr [...] powinno dokonać się na podstawie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa", z uwagi na samoistne wartości zabytkowe tego obszaru. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że niniejsza decyzja kończy postępowanie dotyczące wpisania do rejestru przedmiotowego budynku, którego wartości zabytkowe zostały w toku postępowania w pełni potwierdzone, natomiast na rozpoznanie oczekuje wszczęta z urzędu przez organ pierwszej instancji sprawa wpisania do rejestru zabytków działki nr [...]. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. K., T. J., B. K., J. K., J. K. i H. K. oraz Stowarzyszenie "[...]", przy czym prawomocnym postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2092/11 skarga T. J. została odrzucona. E. K., B. K., J. K., J. K. i H. K. w skardze z dnia 20 września 2011 r. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa poprzez niedokładne określenie przedmiotu postępowania administracyjnego w piśmie z dnia 15 maja 2009 r. i zaniechanie czynności wyjaśniających, przez co nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy; naruszenie art. 9 kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy i jego rzeczywistej woli przez zaniechanie informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz naruszenie art. 62 kpa poprzez oddzielne rozpatrzenie spraw wszczętych w oparciu o przepis art. 61 § 1 kpa, na żądanie strony i z urzędu, mimo, iż identyczność stanu faktycznego, identyczność podstawy prawnej oraz właściwość jednego organu wskazywały na konieczność ich łącznego prowadzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w części dotyczącej nieobjęcia ochroną konserwatorską z urzędu otoczenia willi i wskazali, że wszczęte przed dwoma laty z urzędu postępowanie w przedmiocie objęcia ochroną całości działki z uwagi na jej zabytkowy charakter, nie zostało przeprowadzone. Stowarzyszenie "[...]" (dopuszczone do udziału w postępowaniu postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. [...]), w skardze z dnia 26 września 2011 r., uzupełnionej pismem z dnia 10 stycznia 2012 r., zaskarżonej decyzji zarzuciło również naruszenie art. 7 i 9 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie przyjętego przez organ stanowiska przy założeniu prowadzenia przez organ odrębnego postępowania wszczętego z urzędu, a dotyczącego wpisania do rejestru zabytków działki nr [...] obr. [...] w S., jak również art. 62 kpa przy założeniu faktycznego prowadzenia przez organ odrębnego postępowania dotyczącego otoczenia przedmiotowej willi, poprzez oddzielne rozpatrzenie spraw wszczętych w oparciu o przepis art. 61 § 1 kpa, na żądanie strony i z urzędu, mimo iż identyczność stanu faktycznego oraz podstawy prawnej i właściwości jednego organu administracji publicznej wskazywały na możliwość ich łącznego prowadzenia i rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi nie mogły być uwzględnione, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i h ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1), z kolei zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 3 pkt 2). Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i h ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa oraz miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu, a przede wszystkim opinie specjalistów posiadających kompetencje do wypowiadania się w sprawach konserwatorskich, podzielić należy stanowisko organów, że wpisana decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. do rejestru zabytków willa właściciela fabryki [...] położona się w S. przy ul. [...], spełnia wymogi definicji zabytku określonej w przepisach art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż posiada wszystkie przewidziane w powołanych przepisach wartości historyczne, artystyczne oraz naukowe. Tym samym uznać należy, że prawidłowo [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. objął przedmiotowy budynek prawną ochroną konserwatorską, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Powyższego nie kwestionują również skarżący, jak i pozostałe strony niniejszego postępowania. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy organ drugiej instancji prawidłowo utrzymał w mocy decyzję dotyczącą wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, w sytuacji, gdy w odwołaniu od tej decyzji skarżący rozszerzyli zakres żądania o wpisanie do rejestru zabytków również otoczenia willi. Wskazać należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513). O tożsamości przedmiotowej przesądza charakter i zakres praw, których nabycia w drodze decyzji domaga się strona (patrz: J. Borkowski, op. cit. s. 632). Domaganie się w postępowaniu odwoławczym nowych praw, w stosunku do pierwotnie zgłoszonego żądania, stanowi rozszerzenie zakresu sprawy. Również oparcie zmienionego żądania o inną, niż pierwotna podstawa prawna, wskazuje na zmianę przedmiotu sprawy, która to zmiana w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 699/99, LEX nr 49946; z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1026/11). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wniosek E. K. z dnia 23 kwietnia 2009 r. wszczynający postępowanie przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S., uzupełniony następnie pismem z dnia 15 lipca 2009 r. o zgodę pozostałych współwłaścicieli, dotyczył wpisania do rejestru zabytków jedynie budynku przy ul. [...] w S. Wątpliwości takich nie miały również organy, a tym samym jako niezasadne należy uznać zarzuty skarg dotyczące naruszenia przez nie przepisu art. 9 kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy i jego rzeczywistej woli. W związku z jasno sformułowanym żądaniem decyzja organu pierwszej instancji swoim zakresem objęła tylko przedmiotową willę. Wskazać bowiem należy, że treść żądania zawarta we wniosku jest procesowym wyrazem zgłoszonego roszczenia, a więc wskazaniem zakresu praw, które zdaniem strony, wynikają dla niej z norm prawa materialnego. Powyższe zakreśla natomiast granice rozpoznania sprawy przez organ. W niniejszej sprawie rozszerzenie żądania współwłaścicieli nieruchomości nastąpiło natomiast dopiero na etapie postępowania odwoławczego (w odwołaniu z dnia 4 stycznia 2011 r.). Przedmiotem nowego wniosku o wpis do rejestru zabytków było, oprócz willi przy ul. [...] w S., również otoczenie tego budynku, nieobjęte pierwotnym wnioskiem. Rozpoznanie przez organ odwoławczy tak sformułowanego żądania spowodowałoby nie tylko niedopuszczalne rozpoznanie sprawy w zakresie nieobjętym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji (poza granicami sprawy pierwszoinstancyjnej), ale również zmianę podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Jak wskazano już powyżej organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Wskazać ponadto należy, że jak wynika z treści decyzji organu drugiej instancji oraz nadesłanego do akt sądowych przez skarżące Stowarzyszenie "[...]" pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w S. z dnia 21 grudnia 2011 r. nr [...], przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S. prowadzone jest z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków również działki nr [...] obr. [...], jako otoczenia willi. Do dnia wystosowania tego pisma postępowanie to nie zostało jednak zakończone. Powyższe świadczy zatem o tym, że żądanie skarżących zostało przez organ konserwatorski uwzględnione. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skarg. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 kpa). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.