I OSK 1026/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1294/10 w sprawie ze skargi Miasta [...] W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Miasta [...] W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1294/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] W. na decyzję Wojewody M., z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1976 r., nr [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [..] m2 położoną w W., przy ul. G. [...], stanowiącą własność E. S. Część nieruchomości o pow. [...] m2 została wywłaszczona na wniosek Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] i przeznaczona, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...], z dnia [...] września 1973 r., pod budowę osiedla mieszkaniowego "L.". Pozostała część nieruchomości o pow. [...] m2, zgodnie z opinią Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1976 r., znak: [...], nie nadawała się do użytkowania na cele dotychczasowe i została wywłaszczona zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), tj. na wniosek właściciela nieruchomości dotyczący objęcia wywłaszczeniem także części nie nadającej się do użytkowania w racjonalny sposób na cele dotychczasowe (rolne). W dniu [...] września 2006 r. M. S. złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] maja 1976 r. Wnioskodawca wskazał, iż działka, którą chce odzyskać, "występuje w decyzji wywłaszczeniowej jako część powierzchni [...] ha [...] m2." Organ ustalił, że M. S. nabył spadek po zmarłym E. S., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] W. Wydział I Cywilny z dnia [...] października 1996 r., sygn. akt [...]. Starosta W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...] W., położonej w W., przy ul. G., stanowiącej obecnie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Organ ustalił, że nieruchomość, o której zwrot występuje M. S., znajduje się na terenie wywłaszczonym na wniosek E. S., a wywłaszczenie tej części nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Starosta przytoczył tezę z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2111/96, według której odpada kwestia wykorzystania nieruchomości na określony cel, skoro wywłaszczenie nastąpiło nie na określony cel, a na żądanie właściciela. Nadto, Starosta przywołał publikowany wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 910/00, w którym wyrażono pogląd, iż w przypadku żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości zbytej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Starosta stwierdził, że powołane orzeczenia podziela, a dokonaną wykładnię traktuje jako własną. Odwołanie złożył M. S., reprezentowany przez adwokata P. S. W odwołaniu wskazano, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji złożony został wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy W. (nr [...]) w części, w której nie doszło do rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób trzecich. W ocenie odwołującego, w wyniku złożenia powołanego wniosku doszło do wszczęcia postępowania w szerszym zakresie, a zatem należy na nowo ustalić stan faktyczny sprawy związany z wykorzystaniem całej nieruchomości na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej i dokonać kompleksowej oceny możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i doprowadzenie do łącznego rozpoznania obu wniosków. Jednocześnie wskazał, iż w jego ocenie uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego. Wojewoda M., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu, w dniu wydania decyzji przez Starostę W. brak było podstaw do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył bowiem jedynie części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek poprzedniego właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda M. zauważył jednak, że organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. W jego ocenie, w sprawie miała miejsce zmiana stanu faktycznego. M. S. złożył bowiem wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy W. nr [...] w części, w której nie doszło do rozporządzenia na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji kwestią zasadniczą staje się okoliczność, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu choćby części nieruchomości wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego. Jeżeli bowiem zaistnieją przesłanki do orzeczenia o zwrocie choćby części nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to odpowiednie zastosowanie będzie miał ten tryb do pozostałej części nieruchomości, wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3. Nadto Wojewoda, odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że w jego ocenie przedstawiony zarzut jest zasadny, bowiem nie spełnia ona wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] W. zarzucając naruszenie art. 7 i art. 15 K.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Według strony skarżącej, w sprawie nie nastąpiła zamiana stanu faktycznego. Wnioskodawca po uzyskaniu decyzji Starosty, w oparciu o jej uzasadnienie wystąpił jedynie z kolejnym nowym wnioskiem - o wydanie innej części wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, skutkować to powinno rozpoznaniem sprawy od początku w granicach nowego wniosku, nie zaś uchylaniem decyzji Starosty do ponownego rozpoznania, skoro stan faktyczny w oparciu o pierwotnie wniesiony wniosek został prawidłowo oceniony przez Starostę. Nadto skarżący wskazał, iż pozbawione racji są również twierdzenia Wojewody jakoby treść decyzji Starosty nie spełniała wymogów określonych w art. 107 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, iż podtrzymuje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy prawidłowo załatwił sprawę na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie tego przepisu jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka może zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów K.p.a. Zmiana treści żądania przez wnioskodawcę na etapie postępowania odwoławczego jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jedną z takich przesłanek. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca rozszerzył pierwotne żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy W. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), o zwrot nieruchomości w części, w której nie doszło do rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób trzecich. Według Sądu, nie można przyjąć, że zmiana treści żądania w taki sposób, ani na tym etapie, jest niedopuszczalna. A zatem treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Co istotne, treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Żądanie strony należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego. Sąd podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. W takiej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Do tego zaś organ odwoławczy nie jest uprawniony, gdyż zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. może on przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem Sądu, nie można też przyjąć, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być rozpatrywana w dwóch odrębnych postępowaniach, skoro żądanie wnioskodawcy takiego elementu nie zawiera. Skargę kasacyjną wniosło Miasto [...] W. Zaskarżyło wyrok w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.: 1) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. sprawy poprzez przyjęcie iż decyzja Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] została zasadnie uchylona przez Wojewodę M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...], pomimo iż Starosta przy wydawaniu decyzji w całości opierał się na żądaniu złożonym przez wnioskodawcę; 2) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 138 § 2 poprzez przyjęcie zasadności decyzji Wojewodę M. uchylającej decyzję Starosty W. nr [...] r. w sytuacji gdy nie zachodziła konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani części; 3) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy o P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. i art. 107 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi Miasta [...] na decyzję organu pomimo naruszenia przez Wojewodę M. uchylającego decyzję Starosty W. zasad prawdy obiektywnej, legalizmu i praworządności wyrażających się w tym iż organ jest związany treścią żądania przez stronę i obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawy. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. Trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513). O tożsamości przedmiotowej przesądza charakter i zakres praw, których nabycia w drodze decyzji domaga się strona (patrz: J. Borkowski, op. cit. s. 632). Domaganie się w postępowaniu odwoławczym nowych praw, w stosunku do pierwotnie zgłoszonego żądania, stanowi rozszerzenie zakresu sprawy. Oparcie zmienionego żądania o inną, niż pierwotna podstawa prawna, także wskazuje na zmianę przedmiotu sprawy, która to zmiana w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 699/99, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 49946). W rozpoznawanej sprawie spadkobierca właściciela wywłaszczonej nieruchomości w trakcie postępowania odwoławczego rozszerzył żądanie. Przedmiotem nowego wniosku były nieruchomości nieobjęte pierwotnym wnioskiem. Już takie rozszerzenie spowodowało zmianę tożsamości sprawy. Ponadto, zmianie uległa podstawa prawna żądania. Część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko wówczas, gdy spełnione są warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/168). W razie żądania zwrotu wyłącznie nieruchomości nabytej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie ma więc podstaw do zastosowania przepisów art. 136 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. w/w wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r. oraz wyrok NSA z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2111/96, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 45887). W razie rozszerzenia żądania o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości zmienia się więc także podstawa prawna żądania zwrotu. Naruszenie nakazu orzeczenia przez organ odwoławczy w granicach sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji następuje nie tylko w razie wydania decyzji reformatoryjnej, ale także w przypadku rozstrzygnięcia kasacyjnego, opartego o art. 138 § 2 K.p.a., gdy powodem uchylenia decyzji jest wskazanie rozpatrzenia sprawy w rozszerzonym zakresie. Błędne jest stanowisko, według którego zmiana treści żądania stanowi zmianę stanu faktycznego, która powinna być uwzględniona przez organ odwoławczy. Treść żądania zawarta we wniosku jest procesowym wyrazem zgłoszonego roszczenia, a więc wskazaniem zakresu praw, które zdaniem strony, wynikają dla niej z norm prawa materialnego. Stan faktyczny zaś to okoliczności, które wskazują, że przesłanki przysługiwania prawa, określone abstrakcyjnie w prawie materialnym, zaistniały w sytuacji indywidualnej podmiotu (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX 2010, teza I.1 do art. 75). Treść żądania nie należy zatem do elementów stanu faktycznego sprawy. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, opartego o art. 138 § 2 K.p.a., zostało spowodowane wyłącznie przyjęciem przez organ odwoławczy, że należy rozpoznać sprawę z uwzględnieniem żądania zgłoszonego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Stanowisko to zostało zaaprobowane w zaskarżonym wyroku. W tym miejscu trzeba dodać, że z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, wynikający z regulacji przepisów art. 138 K.p.a., niedostatki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji mogą ulec naprawieniu w postępowaniu odwoławczym. Taka sanująca decyzja organu odwoławczego, w sytuacji sporządzenia uzasadnienia przez organ pierwszej instancji z naruszeniem obowiązku wyrażenia wprost swego stanowiska, zamiast posługiwania się cytatami z uzasadnień orzeczeń sądowych, jest dopuszczalna z pewnością wówczas, gdy nie budzi wątpliwości organu odwoławczego bezzasadność wniosku, wynikająca z niespełnienia przesłanek norm prawa materialnego. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 1