I SA/Wa 2041/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowa zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...] wydającej Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w P. zezwolenie na prowadzenie w ramach działalności statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą Dom Krótkiego Pobytu "[...]" z siedzibą w [...], z liczbą miejsc 5 przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. wnioskiem z [...] czerwca 2016 r., uzupełnionym [...] lipca 2016 r., wystąpiło do Wojewody [...] o zmianę w/w ostatecznej decyzji z [...] października 2015 r. poprzez zmianę przeznaczenia placówki, tak aby obejmowała również opiekę nad niepełnosprawnymi osobami małoletnimi. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. odmówił zmiany powyższej decyzji uznając, że żaden przepis nie dopuszcza możliwości wspólnego pobytu dzieci i młodzieży wraz z osobami dorosłymi w placówkach zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zdaniem organu przepisów takich nie przewiduje ani ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływana dalej jako "u.p.s." ani ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej". Dziecko wymaga bowiem szczególnej ochrony prawnej. W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. podniosło, że przepisy nie zabraniają wspólnego pobytu osób dorosłych oraz dzieci i młodzieży w prowadzonej placówce. Adresatami świadczonych usług są osoby niepełnosprawne, a kategoria ta obejmuje wszystkie osoby niepełnosprawne bez względu na wiek. Odmowa zmiany zezwolenia jest ponadto sprzeczna z interesem społecznym. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia o zmianę ostatecznej decyzji z [...] października 2015 r. mogłoby spowodować wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności ze względu na fakt, że dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, czyli sprawy tożsamej. Zdaniem organu w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa (ta sama strona wystąpiła z kolejnym wnioskiem) i przedmiotowa (obydwa wnioski dotyczyły wydania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, w sprawie nie zmienił się stan prawny ani stan faktyczny). Fakt, że strona wyróżnia we wniosku osoby dorosłe i małoletnie, nie ma znaczenia dla oceny występowania tożsamości sprawy, gdyż u.p.s. w art. 67-69 zawiera jedynie określenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i nie zawiera rozgraniczenia w zakresie typów czy podtypów wskazanych placówek. W art. 67-69 u.p.s. brak jest regulacji odrębnych dla osób małoletnich. Przepisy ustawy, mimo braku wyraźnego wskazania, odnoszą się jedynie do osób dorosłych, o czym świadczą w szczególności art. 68 i art. 68a u.p.s. zawierające standardy świadczenia usług w placówkach zapewniających opiekę całodobową, które nie odnoszą się do zapewnienia specyficznych potrzeb osób małoletnich, tak, jak to jest w przypadku regulacji odnoszących się do domów pomocy społecznej zawartych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964). W domach pomocy społecznej kwestia dopuszczalności przyjmowania osób małoletnich została dokładnie uregulowana, w tym poprzez wskazanie odrębnego typu domu - dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie (art. 56 u.p.s.). Ściśle uregulowana jest też dopuszczalność łączenia typów domów dla dzieci i młodzieży z innymi domami (art. 56a). Zdaniem organu ponadto u.p.s. nie wymaga zezwolenia wojewody na prowadzenia ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Co do zasady ośrodki takie przeznaczone są dla osób dorosłych i przebywanie w nich osób małoletnich może mieć charakter wyjątkowy. Dodatkowo w sytuacji, gdy istnieje potrzeba zapewnienia specjalistycznej, krótkotrwałej, całodobowej opieki dzieciom i młodzieży w różnych sytuacjach życiowych, w których rodzice nie mają możliwości sprawowania bezpośredniej opieki nad dzieckiem, zastosowanie mają przepisy dotyczące pieczy zastępczej. Minister zaznaczył ponadto, że fakt, iż regulacje dotyczące placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku znajdują się w art. 67 - 69 u.p.s. nie oznacza, że prowadzący te placówki wykonują zadania państwa w tym zakresie. Przepisy u.p.s. nie wskazują prowadzenia takich placówek wśród zadań wymienionych w art. 17 - 23 u.p.s. Placówki takie nie są prowadzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego ani przez inne podmioty na zlecenie tych jednostek. Organ administracji państwowej - Wojewoda wykonuje jedynie funkcje kontrolne, mające zapewnić zgodność opieki świadczonej w tych placówkach z przepisami prawa. W świetle powyższego Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na jego zastosowaniu i uznaniu, że wniosek stron jest tożsamy z wnioskiem, na podstawie którego wydano już prawomocną decyzję, zatem zachodzi przesłanka do uznania, że nowa decyzja byłaby nieważna; w związku z naruszeniem art. 67 pkt 2 u.p.s. poprzez uznanie, że wniosek strony jest tożsamy, pomimo iż oparty jest na innych dokumentach; art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny; art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz której uzasadnienie nie budzi zaufania skarżącego do władzy publicznej; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 - 69 u.p.s. w związku z art. 5 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te odnoszą się wyłącznie do osób dorosłych; art. 56-56a u.p.s. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te kompleksowo regulują sytuację prawną dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie; art. 56a ust. 1 pkt 4 u.p.s. poprzez jego odpowiednie niezastosowanie, a także poprzez błędną wykładnię art. 56a u.p.s. polegającą na uznaniu, że przepis ten zabrania łączyć inne niż domy pomocy społecznej placówki dla dzieci i młodzieży z placówkami dla dorosłych; preambuły, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 ustawy o systemie pieczy zastępczej w związku z art. 109, art. 100 i art. 112(3) ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm.), powoływanej dalej jak K.r.o., poprzez uznanie, że przepisy te mają zastosowanie do krótkotrwałego pobytu dziecka w ośrodku i całkowitym pominięciu w swoich rozważaniach przepisów K.r.o. - naruszenie art. 7 i art. 23 ust. 3 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych poprzez dyskryminowanie dzieci niepełnosprawnych z uwagi na ustalenie, że niemożliwość sprawowania krótkotrwałej opieki (nie wychowania) nad nimi wymaga ograniczenia rodzicom władzy rodzicielskiej i umieszczenia ich w pieczy zastępczej, podczas gdy rodzicie dzieci zdrowych nie muszą ograniczać swojej władzy rodzicielskiej, gdy przekazują krótkotrwałą opieką faktyczną innej osobie. W uzasadnieniu przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania i prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 14 u.p.s., w myśl którego w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., decyzja powinna zawierać, m. in.: powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne; uzasadnienie prawne powinno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nie odpowiada powyższym wymogom, a braki w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy administracyjne obu instancji nie wskazały trybu w jakim rozpatrywały wniosek Stowarzyszenia o zmianę decyzji zezwalającej na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą Dom Krótkiego Pobytu "[...]" z siedzibą w P. Jest to o tyle istotne, że postępowanie zmierzające do zmiany decyzji ostatecznej prowadzone jest w trybie art. 154 albo 155 K.p.a. Jest to postępowanie samodzielne, odrębne od tego, w którym wydano decyzję ostateczną, jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w tym trybie nadzwyczajnym zapaść może wyłącznie w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją pierwotną. Przedmiotem takiego postępowania jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. W żadnej z kontrolowanych decyzji w rozpoznawanej sprawie nie wskazano w podstawie prawnej przepisów K.p.a. regulujących tryb postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej ani nie rozważono w uzasadnieniu decyzji przesłanek określonych w tych przepisach. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] znalazło się wyłącznie stwierdzenie, że odmowa decyzji podyktowana jest interesem społecznym i koniecznością ochrony osób małoletnich, które miałyby przebywać w placówce. Nie można uznać takiego stwierdzenia za wystarczające rozważenie w toku postępowania administracyjnego istnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiających za zmianą decyzji. Minister utrzymując w mocy decyzję o odmowie zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności statutowej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku podał następujące powody: po pierwsze wniosek o wydanie decyzji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, niezależnie od treści wniosku, gdyż określenie dodawane we wniosku stanowi treść prawnie irrelewantną, po drugie przepisy art. 67 – 69 u.p.s. nie regulują sytuacji osób małoletnich, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do osób dorosłych, po trzecie w razie konieczności zapewnienia specjalistycznej krótkotrwałej opieki dla dzieci i młodzieży stosuje się ustawę o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i wreszcie po czwarte wojewoda wykonuje jedynie funkcje kontrolne wobec takich placówek. Dodać należy, że Minister utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję, która jako powód odmowy zmiany decyzji wskazała brak przepisów u.p.s. zezwalających na pobyt osób małoletnich w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Wywody organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniają jednoznacznie z jakiego powodu została utrzymana w mocy decyzja o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Nie pozwalają tym bardziej na ustalenie konkretnej podstawy prawnej decyzji. Wskazane przez organ odwoławczy powody zaaprobowania odmowy zmiany decyzji wymagają podjęcia adekwatnego działania w formie przewidzianej przez prawo. Jeśli bowiem organ odwoławczy uznał, że wniosek Stowarzyszenia [...] o wydanie decyzji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, powinien był, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Pogląd organu odwoławczego, że zakres wniosku Stowarzyszenia o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności nie zmienił się w stosunku do wniosku z 26 maja 2014 r. wskazuje, że organ stoi na stanowisku, że brak jest obowiązku występowania o zezwolenie na prowadzenie takich ośrodków także dla osób małoletnich. Zastosowany przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazuje tymczasem, że w postępowaniu odwoławczym zaaprobowany został pogląd organu pierwszej instancji, że u.p.s. nie zezwala na wspólny całodobowy pobyt w placówce osób niepełnosprawnych lub przewlekle chorych małoletnich i dorosłych. Rozwijając tę tezę organ wskazał, że art. 67 – 69 u.p.s. dotyczą jedynie osób dorosłych, mimo braku wyraźnego wskazania w ustawie. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, odnosząc się do przykładu ośrodka wsparcia wskazanego w odwołaniu, że u.p.s. nie wymaga zezwolenia wojewody na prowadzenie ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi i dopuścił przebywanie w nich osób małoletnich, zastrzegając jednakże, że pobyt taki ma mieć charakter wyjątkowy (na s. 7 decyzji nienumerowanej). Nie sposób z powyższych wywodów ustalić jakie jest stanowisko organu odwoławczego co do wydania decyzji o zmianie zezwolenia z [...] października 2015 r. Wywody organu odwoławczego pozostają w sprzeczności i nie jest możliwe na ich podstawie ustalenie, czy wnioskodawca może prowadzić działalność także dla osób małoletnich, a jeśli tak, czy działalność w tym zakresie wymaga zezwolenia wojewody zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.s. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przy tym właściwego rozstrzygnięcia sprawy w formach przewidzianych prawem. Niezależnie od powyższego organy administracyjne dokonały błędnej wykładni przepisów art. 67 – 69 u.p.s. polegającej na uznaniu, że działalność, o której mowa w tych przepisach może dotyczyć wyłącznie zapewnienia całodobowej opieki osobom dorosłym. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.s. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. W przepisie jest mowa wyłącznie o osobach niepełnosprawnych lub przewlekle chorych, bez rozróżnienia na osoby dorosłe i małoletnie. Analiza tego przepisu i następnych u.p.s. prowadzi do wniosku, że nie zawierają one ograniczenia w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej opiekę całodobową wyłącznie dla osób dorosłych. Wykładnia dokonana przez organy administracyjne w tym zakresie nie znajduje oparcia w żadnych innych przepisach u.p.s. – choćby dotyczących prowadzenia domów pomocy społecznej, czy ośrodków wsparcia ani w przepisach ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Rację należy przyznać skarżącemu, że ta ostatnia ustawa ma na celu pomoc rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych w sytuacjach rodzin niewydolnych wychowawczo, a także ma na celu przywrócenie rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji. Nie dotyczy zatem sytuacji, które regulowane są przepisami art. 67 - 69 u.p.s. Wykładnia zaś dokonana przez organy orzekające w sprawie w istocie może prowadzić do naruszenia art. 7 i art. 23 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169). Jeśli chodzi zaś o argument wskazany przez organ odwoławczy, że wojewoda wykonuje jedynie funkcje kontrolne wobec takich placówek, jest on zupełnie niezrozumiały w kontekście odmowy zmiany decyzji. Organy administracyjne nie naruszyły art. 56 – 56 a u.p.s. bowiem przepisy te nie były stosowane w sprawie. Nie można się zgodzić też ze skarżącym, że w sprawie należało odpowiednio zastosować art. 56 a ust. 1 pkt 4 u.p.s., zgodnie z którym dom pomocy społecznej może być prowadzony w jednym budynku łącznie dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie. Niniejsza sprawa dotyczyła prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku na podstawie art. 67 – 69 u.p.s. Nie można więc mówić o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących domów pomocy społecznej do prowadzenia innych placówek, jeśli ustawa takiego odpowiedniego stosowania nie przewiduje. Przepisy dotyczące domów pomocy społecznej mogą co najwyżej stanowić dodatkowy argument przemawiający za stanowiskiem, że przebywanie w jednym budynku dorosłych i młodzieży, pod warunkiem spełnienia odpowiednich warunków ustawowych, nie jest zabronione. Nie może stanowić argumentu za stanowiskiem skarżącego dołączona do skargi informacja o Środowiskowym Domu Samopomocy w [...]. Świadczenie usług opiekuńczych w ośrodkach wsparcia, jakim jest środowiskowy dom samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, odbywa się na podstawie art. 51 – 51 c u.p.s. Jest to jedna z form świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej a nie prowadzenie działalności gospodarczej. Argumenty skarżącego dotyczące ośrodków wsparcia zostały zawarte już w odwołaniu i odniósł się do nich organ odwoławczy. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ administracyjny ustali właściwy tryb rozpatrzenia sprawy i formę adekwatną dla załatwienia sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd nie orzekał, gdyż z mocy art. 239 pkt 1 lit a) cytowanej ustawy strona skarżąca nie miała obowiązku uiszczenia kosztów sądowych i takich kosztów nie uiściła.