I SA/Wa 2043/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Elżbieta Sobielarska, , po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.B. i M.D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1993r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] wystąpili M.D. i L.B. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ww postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w kwestionowanej części. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M.D. i L.B. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując sprawę ponownie wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania wynika z faktu, że kwestionowana decyzja była już przedmiotem badania wszczętego na wniosek L.B., M.D. i W.D. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2017r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...]. W związku z powyższym zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Organ wskazał, że od czasu zakończenia ww sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nie zmienił się status prawny wnioskodawców, uprawniający do stwierdzenia, że przysługiwał im tytuł prawny do działki nr [...] na dzień komunalizacji, tj. na 27 maja 1990r. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.D. i L.B. zarzucając mu naruszenie: - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że działka nr [...] w dniu wejścia w życie ustawy stanowiła mienie ogólnonarodowe a tym samym podlegała komunalizacji, - art. 156 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji kiedy postępowanie zostało umorzone, a wyjdą na jaw nowe fakty i dowody w sprawie nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa czy wręcz bez podstawy prawnej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993r. w części dotyczącej działki nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty dotyczące kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do działki nr [...], która w ocenie skarżących rażąco narusza prawo z uwagi na to, że działka ta stanowiła własność m.in. skarżących. Zdaniem skarżących odmowa wszczęcia postępowania jest niezasadna z uwagi na to, że po umorzeniu postępowania skarżący wskazali nowe fakty i dowody nieznane organowi ani skarżącym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać za niezasadną. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww ustawy. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego umorzeniem postępowania. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 kpa) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97 (OSP 1999/1/19). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96 (Lex nr 35931): przyjęta w procedurze administracyjnej konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja wydana w tej samej sprawie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97 spotkała się z aprobatą w piśmiennictwie. W glosie Barbary Adamiak (OSP 1999/1/19) stwierdzono m. in.: "Z przyjętych w kpa rozwiązań wynika, że sprawa administracyjna może być w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta merytorycznie lub niemerytorycznie. (...) Decyzje niemerytoryczne nie rozstrzygają istoty sprawy, kończąc w sprawie postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe (art. 104 § 2 zdanie drugie w zw. z art. 105 kpa). Decyzje niemerytoryczne wywołują przede wszystkim skutek procesowy. Decyzje tego rodzaju jednak mają również w określonym znaczeniu skutek materialnoprawny. Tak jest w sprawach wszczętych z urzędu w związku z kontrolą prawidłowości realizacji przez jednostkę uprawnień wypływających z decyzji. Konsekwencją prawną wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie jest pozostanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej uprawnienie. (...) Przyjęty w art. 16 § 1 kpa zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie został ograniczony tylko do decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty merytorycznie. Ustanowiona bowiem zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi o decyzji ostatecznej, a nie wprowadza zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. (...) sformułowanie w art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie może być ograniczone przez zróżnicowanie zastosowania sankcji nieważności w zależności od sposobu rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Podstawowym elementem zastosowania sankcji nieważności na tej podstawie jest tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją, a sprawą będącą przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Niezbędnym zatem elementem jest ustalenie tożsamości sprawy. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Element podmiotowy - to tożsamość podmiotu będącego podmiotem praw lub obowiązków, tożsamość przedmiotowa - to treść praw lub obowiązków, podstawa prawna tych praw (obowiązków), stan faktyczny będący podstawą faktyczną przyznania praw (obowiązków). Natomiast na tożsamość sprawy administracyjnej nie składa się sposób rozstrzygnięcia tej sprawy, który pozwalałby na odejście od tożsamości sprawy w zależności od sposobu jej rozstrzygnięcia decyzją. Jeżeli zatem zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym i wydanie decyzji merytorycznej, następuje naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi to podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji. (...) Dokonanie zatem oceny co do bezprzedmiotowości postępowania wiąże organ. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa. Tryby te wyznacza art. 16 § 1 kpa stanowiąc, że podważenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w trybie uchylenia lub zmiany takich decyzji, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania, i to tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. (...) Organ administracji publicznej, dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, która to ocena była podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jest tą oceną od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie związany (...) Odstąpienie od dokonanej oceny stanu faktycznego przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną w trybie zwykłym stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Uzasadnia to zastosowanie sankcji nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa.‟ Przedstawione wyżej rozważania znajdują pełne zastosowanie w sprawie niniejszej w odniesieniu do trybu nieważnościowego. Zdaniem Sądu nie może ulegać żadnej wątpliwości, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem, a sprawą rozstrzygniętą wcześniejszą decyzją ostateczną – z dnia [...] lipca 2017r. – umarzającą postępowanie z uwagi na brak legitymacji skarżących do zainicjowania postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993r. w części dotyczącej działki nr [...] z uwagi na niewykazanie tytułu prawnego do tej działki w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990r. Sytuacja w tym zakresie nie uległa zmianie bowiem skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2017r. podnosili te same argumenty, co we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017r. kwestionując tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, który ich zdaniem przynależy im, a wcześniej ich poprzednikom prawnym. W tej sytuacji prawidłowa jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w kwestionowanej części. Zarzuty skargi sprowadzają się do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, która we wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania nie mogła być przedmiotem oceny organu z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie ma charakter ściśle procesowy. Tym samym również Sąd nie jest uprawniony do kontroli decyzji komunalizacyjnej, a jedynie prawidłowości zaskarżonego postanowienia, które jak wskazano wyżej nie narusza prawa. Należy wskazać, że skarżący przedstawiając nowe fakty i dowody istniejące w dacie wydania decyzji umarzającej postępowanie a nieznane organowi powinni zainicjować jeden z trybów nadzwyczajnych, tj. wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017r. Brak było natomiast podstaw do prowadzenia przez Ministra postępowania nadzorczego zakończonego już ostateczną decyzją, przy czym jak wskazano wyżej, bez znaczenia pozostaje okoliczność nie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.