I SA/Wa 2048/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] października 1991 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] , oznaczonej jako działka nr [...] , została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęta została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Decyzją z [...] kwietnia 1991 r. Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonych w tejże gminie, składających się z działek nr [...] , nr [...] i nr [...] , opisanych na karcie inwentaryzacyjnej nr 3, stanowiącej integralną część tej decyzji. O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiły H. C. i A. K. - spadkobierczynie właścicielki nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] - Z. K. , zarzucając jej rażące naruszenie prawa przez skomunalizowanie nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa, lecz osoby fizycznej. W zainicjowanym ich wnioskiem postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru czterokrotnie podejmował decyzje, które były uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odpowiednio wyrokami: z 27 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1398/07; z [...] października 2009 r sygn. akt VIII SA/Wa 326/09, z 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 736/10 oraz z 26 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 125/15. Pierwszym z wymienionych wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdzające częściową nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] , wskazał na pominięcie w postępowaniu nadzorczym użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] (Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Wielomieszkaniowym przy [...] w [...]), który winien brać w nim udział, gdyż dotyczy ono jego interesu prawnego. Kolejnym wyrokiem, z [...] października 2009 r., uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał na udział przy jej wydawaniu osoby, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji. W wyroku z 13 kwietnia 2011 r., Sąd zwrócił z kolei uwagę na niewyjaśnienie przez organ stanu geodezyjnoprawnego działek nr [...] , nr [...] i nr [...] , w szczególności kwestii pokrywania się ich obszaru z działką nr [...], nakazując jednocześnie zbadanie, czy kontrolowana decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ostatnim z przywołanych wyroków, od którego wywiedziona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 806/16, uchylono decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji w zakresie w jakim stwierdzono w niej nieważność decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...] , kwestionując pogląd organu o niewywołaniu przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Podzielono natomiast ustalenia i wnioski Ministra, że decyzja Wojewody [...] w tej części wydana został z rażącym naruszeniem prawa – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem skomunalizowano mienie stanowiące w części własność osoby fizycznej. Uznano również, że podnoszony wówczas zarzut Gminy o braku podstaw do uwłaszczenia na rzecz Z. K. całej działki nr [...] (aktem własności ziemi z [...] marca 1976 r.) z uwagi na zawarty przez nią uprzednio akt notarialny z 1969 r. (którym zbyła część tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa), nie mógł być w postępowaniu nadzorczym uwzględniony. W tym stanie rzeczy obecnie prowadzone postępowanie nadzorcze objęło wyłącznie tę część decyzji Wojewody [...] , którą potwierdzono komunalizację działki nr [...] . Jak ustalił Minister, w jej skład wchodził obszar działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], będącej z kolei własnością Z. K. , która tytuł do niej uzyskała na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r. nr [...]. Taki też stan własnościowy pozostawał aktualny na dzień 27 stycznia 1990 r. Jako niestanowiąca własności Skarbu Państwa nie mogła być ona zatem przedmiotem komunalizacji dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z tego względu Minister ocenił, że decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej tej nieruchomości wydana została z naruszeniem ww. przepisu w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zwracał przy tym uwagę, że analogiczne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2015 r. Dokonując z kolei oceny skutków prawnych tą decyzja wywołanych (w jej zakwestionowanej co zgodności z prawem części) organ nadzoru wskazywał na zawarcie w dniu [...] lipca 1991 r. rep. A nr [...] przez Urząd Gminy w [...] umowy ze Spółdzielnią Mieszkaniową Pomocy w Budownictwie Wielomieszkaniowym przy Zakładzie [...] " w [...], poprzednikiem prawnym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " z siedzibą w [...] , o oddaniu w użytkowanie wieczyste grunt obejmujący m.in. działkę nr [...] , które to prawo było przedmiotem dalszego obrotu prawnego. Oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego. Wobec powyższego, odwołując się do poglądu prawnego wyrażonego w wydanym w sprawie wyroku z 26 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 125/15, Minister stanął na stanowisku, że obecnie niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej ww. działki, z uwagi na ukształtowanie się w pełni chronionego prawa do nieruchomości, jakim jest prawo użytkowania wieczystego. Okoliczność ta oznacza wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wobec takich ustaleń decyzją z [...] sierpnia 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lipca 2020 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto i Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka nr [...] , wydana została z naruszeniem prawa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. Gmina i Miasto [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 9, art. 7, art, 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., z których wynika nakaz dla organu realizacji zasady prawdy obiektywnej w prowadzonym postępowaniu; 2. art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez błędne zastosowanie; 3. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie i art. art. 105 k.p.a. poprzez niezastosowanie, podczas gdy organ w oparciu o treść art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skarżąca wskazywała, że organ nie odniósł się do kwestii prawa własności działki nr [...] przynależnego Skarbowi Państwa w dacie 27 maja 1990 r. Skupił się bowiem wyłącznie na treści aktu własności ziemi z [...] marca 1976 r., stwierdzającego, że Z. K. w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27 poz. 250 ze zm.) nabyła prawo własności działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...] . Poza obszarem swoich zainteresowań i rozważań pozostawił natomiast fakt, że w dniu [...] czerwca 1969 r. aktem notarialnym Nr [...]sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] zbyła ona na rzecz Skarbu Państwa działki oznaczone Nr 4 i 5 o łącznej powierzchni [...] ha z przeznaczeniem na targowisko miejskie i drogę /obecnie droga wojewódzka - ul. [...]/ i dla zbytej nieruchomości została urządzona księga wieczysta nr [...], gdzie w dziale II w dniu 21 maja 1970 r. wpisano jako właściciela Skarb Państwa. Zatem w dacie 4 listopada 1971 Z. R. (poprzedniczka wnioskodawczyń) nie była posiadaczką całej działki [...], gdyż właścicielem pozostałej części nieruchomości oznaczonej dawniej nr ewid. [...] o łącznej powierzchni [...] ha był Skarb Państwa. Ww. była wówczas samoistną posiadaczką nieruchomości oznaczonej nr [...]o powierzchni [...] m2 a właścicielem pozostałej części nieruchomości oznaczonej dawniej nr ewid. [...] o łącznej powierzchni [...] ha był Skarb Państwa - działki [...] (pow. [...] m2) i [...] (pow. [...]m2). Przedmiotem komunalizacji i przedmiotem późniejszego sporu jest działka o ówczesnym nr ewid. [...]. Fakt, że po 31grudnia 1991 r. akty własności ziemi nie podlegają kontroli administracyjnej i sądowej, nie powoduje, że nie mogą podlegać swobodnej ocenie dowodów na podstawie art. 233 § 1 k.p.c., , a zatem na mocy art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. winien podlegać ocenie organu jako jeden z dowodów w niniejszym postępowaniu. W dalszej kolejności odwoływała się do wynikającej z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zasady jawności podnosząc, że nikt nie podważył zapisu w księdze wieczystej nr [...], wskazującego na przynależne prawo własności Skarbu Państwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2019 r. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestionowana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została w warunkach związania organu (jak tez obecnie rozpoznającego skargę sądu), z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w prawomocnych wyrokach wydanych w sprawie. Związanie oceną prawną oznacza zaś - jak podkreśla się w orzecznictwie - że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych. (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r. I OSK 4162/18, Lex nr 3153721). W rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie ma w szczególności ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 125/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2018 r. sygn. akt. I OSK 806/16. Stan faktyczny i prawny w okresie pomiędzy wydaniem tych wyroków, a podjęciem skarżonej decyzji nie uległ bowiem zasadniczej zmianie. W pierwszym z wymienionych wyroków przesądzono natomiast o trafności wyprowadzonych przez organ nadzorczy ustaleń, że część położonej w [...] działki nr [...] (tj. działka nr [...] o pow. [...] m2) weszła w skład skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z [...] października 1991 r. działki nr [...] o ogólnej powierzchni [...] m2, jak również przesądzono o niepodważalności w aktualnym stanie nabycia przez Z. K. prawa własności do działki nr [...] w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stwierdzonego aktem własności ziemi z 29 marca 1976 r., które to prawo ujawnione został w księdze wieczystej (KW nr [...]). Wobec czego nie można było owego prawa zakwestionować, w postępowaniu nadzorczym mającym za przedmiot decyzję komunalizacyjną, odwołując się do faktu wcześniejszego zbycia przez ww. części tej nieruchomości aktem notarialnym z [...] czerwca 1969 r. na rzecz Skarbu Państwa i urządzenia dla tej zbytej nieruchomości nowej księgi nr [...]. W konsekwencji czego Sąd podzielił wówczas konkluzje Ministra, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzja Wojewody [...] w części obejmującej stwierdzenie nabycia przez Gminę i Miasto [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., bowiem skomunalizowano nią mienie stanowiące w części własność osoby fizycznej. Powyższe oznacza, że kwestia obarczenia tej decyzji w części dotyczącej ww. nieruchomości wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., została już prawomocnie przesądzona. Wobec powyższego opartemu na mających uzasadnienie w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych stanowisku Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, że ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w części dotyczącej działki nr [...] obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można skutecznie postawić zarzutu dowolności, ani naruszenia tego przepisu, czy stanowiącego w tym postępowaniu punkt odniesienia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Formułowane zaś w tym kontekście zarzuty naruszenia tych przepisów jak też uchybienia przepisów procedury administracyjnej - mającego przejawiać się w braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym braku weryfikacji prawidłowości uwłaszczenia na całości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Z. K. , a przez to także niezweryfikowania w sposób miarodajny stanu własnościowego działki nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. (co do istoty zbieżne z zarzutami, które wydając wyrok z 26 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niezasadne) - pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Sytuacja wszak, w której dochodzi do wydania na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzji stwierdzając nabycie ex lege przez jednostkę samorządową własności nieruchomości, która w kluczowej dla komunalizacji dacie (27 maja 1990 r.) była własnością osoby prywatnej, pozostaje w oczywistej i rzucającej się już na pierwszy rzut oka sprzecznością z treścią normatywną ww. przepisu. Przepis ten stanowi bowiem, że z mocy prawa mieniem właściwych gmin, staje się należące w dniu wejścia w życie ustawy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego mienie ogólnonarodowe (państwowe). Taki stan rzeczy obligował zatem organ nadzoru do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji komunalizacyjnej w części odnoszącej się do ww. nieruchomości, o ile w sprawie nie zaistniała przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. Te z kolei wiązał on z ustanowieniem aktem notarialnym z 31 lipca 1991 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Wielomieszkaniowym przy Zakładzie [...] w [...], które to prawo ujawniono w księdze wieczystej nr [...]. Nie jest on bowiem władny w ramach dostępnych mu środków i przynależnych kompetencji do podważania legalności czynności cywilnoprawnych, gdyż te przynależą wyłącznie do sądów powszechnych. Dokonaną przez Ministra analizę konsekwencji prawnych zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, w kontekście możliwości eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzji Wojewody [...] , należy podzielić. Wprawdzie umowa ta zawarta został już po wydaniu weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, niemniej jak trafnie zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 806/16: "jeżeli decyzją tą potwierdzono stan własnościowy nieruchomości na datę wsteczną, tj. na dzień 27 maja 1990 r., że nieruchomość stanowiła w tym dniu własność gminy, a taki właśnie stan przyjęto za podstawę do oddania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste w dniu 31 lipca 1991 r., to znaczy że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie w dniu 31 lipca 1991 r. było następstwem prawnym stanu własnościowego, który został deklaratoryjnie potwierdzony decyzją z dnia [...] października 1991 r. (...) Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego dokonywanie oceny dopuszczalności i legalności sporządzenia powołanego aktu notarialnego i następnie ujawnienia jego skutków w księdze wieczystej, ponieważ jest to akt z zakresu prawa cywilnego i właśnie dlatego jego pozostawanie w obrocie prawnym stanowi dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a." Oceną tą, jak już zaznaczono na wstępie organ (a także obecnie rozpoznający skargę Sąd) był związany z mocy art. 153 p.p.s.a. Respektując ją zatem zobligowany był także do podjęcia rozstrzygnięcia determinowanego treścią art. 158 § 2 k.p.a., a więc stwierdzającego, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja (w jej weryfikowanej części) wydana została z naruszeniem prawa, przy wskazaniu przyczyn z powodu, których nie stwierdził jej nieważności. Podejmując zatem w dniu [...] sierpnia 2019 r. tej treści decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszył prawa. W efekcie czego owego naruszenia nie możną także przypisać utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2020 r. Aczkolwiek godzi się zwrócić uwagę, że w sposób błędny przy pierwszym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 158 § 1 k.p.a. Ten bowiem znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy nie zachodzą określone w art. 156 § 2 k.p.a. negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Samo jednak błędne oznaczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy takowa obiektywnie istnieje (był nią bowiem art. 158 § 2 k.pa.), nie czyni tej decyzji wadliwej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Reasumując zatem, wbrew temu co podniesiono w skardze, postępowanie nadzorcze zostało przez Ministra przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem wiążących organ wskazań sądu oraz z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Ustalenia stanu faktycznego poczynione w toku postępowania, kluczowe z punktu widzenia jego celu (oceny legalności badanej decyzji), znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a podjęte ostateczne rozstrzygnięcie odpowiada prawu i zostało uzasadnione w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 k.p.a. To zaś czyni skargę niezasadną. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).