I SA/Wa 2050/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. J., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] , o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 11 marca 2021 r. B. J. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. G. . Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił B. J. przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że w chwili powstania niepełnosprawności A. G. miała 24 lata, ale niepełnosprawność nie powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do 25 roku życia. Ponadto, B. J. nie należy do kręgu osób spokrewnionych, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. J. . Decyzją z [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że podstawowym warunkiem, jaki wynika z tych przepisów jest pokrewieństwo (lub stosunek przysposobienia) z osobą wymagającą opieki. W ocenie Kolegium, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że B. J. tej przesłanki nie spełnia. Jest bowiem dla podopiecznej osobą obcą - niespokrewnioną. Art. 677 k.r.o. stanowi, że "Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej". Organ podniósł, że wpisy w bazie PESEL potwierdzają, że obie zainteresowane mają innych rodziców. Ponadto, żadna z nich nie twierdzi, że są ze sobą spokrewnione. Z kolei art. 128 k.r.o. stanowi, że "Obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo." Z powyższego wprost wynika, że obowiązek alimentacyjny wnioskodawczym w ogóle nie obciąża. W tej sytuacji nie jest ona osobą, której przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych o świadczenie ubiega się osoba sprawująca opiekę i w tym celu musi spełniać pewne warunki niezależnie od wykazanej ponad wszelką wątpliwość niepełnosprawności osoby, którą się opiekuje. W niniejszej sprawie to właśnie te warunki nie zostały spełnione. Interpretacja przepisów ustawy dotyczących uprawnionych do świadczenia jest jednoznaczna. Uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który wynika z pokrewieństwa, i to zasadniczo w linii prostej, a kolejność obowiązku jest ściśle uregulowana w art. 129 k.r.o. - zstępni zobowiązani są przed wstępnymi, wstępni przed rodzeństwem, a krewni w bliższym stopniu przed krewnymi w stopniu dalszym. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał uzasadnienie uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13. Kolegium podniosło, że pomimo że ww. uchwała dotyczy stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2013 r., to redakcja przepisu od tamtej pory nie zmieniła się istotnie (przed 1 stycznia 2013 r. stosowny zapis brzmiał: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje (...) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny"). Niezmiennie zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od istnienia obowiązku alimentacyjnego. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu pierwszej instancji co do stosowania art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób dosłowny, tj. przez żądanie od wnioskodawcy dowodu na powstanie niepełnosprawności w trakcie nauki, nie później niż do 25. roku życia, a w razie braku tego dowodu - odmawianie prawa do świadczenia. Jest to wykładnia dyskryminująca, co wyczerpująco uzasadnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 stwierdzając niezgodność tego przepisu z Konstytucją. Końcowo organ wskazał, że nie kwestionuje tego, że z powodu poważnej, utrudniającej codzienne życie choroby A. G. jest zdana na pomoc innych osób. Złożona sytuacja rodzinna uniemożliwia także udzielenie pomocy zgodnie z przepisami ustawy przez osoby do tego zobowiązane. Okoliczności sprawy wskazują, że relacja między osobą niepełnosprawną a wnioskodawczynią jest nie tylko wynikiem dobrej woli, ale też koniecznością życiową dla osoby niepełnosprawnej. Ustawodawca nie umieścił jednak tego rodzaju nieformalnej więzi w zasięgu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) nie pozwala organom administracji orzec w niniejszej sprawie inaczej, jak odmownie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła B. J. podnosząc, że z powodu ciężkiego zespołu chorób przewlekłych A. G. wymaga całodobowej pomocy. Ze względu na ciężką chorobę, jak też nieposiadanie rodziny do sprawowania stałych działań i czynności opiekuńczych, sytuacja niepełnosprawnej jest wyjątkowa. Zdaniem skarżącej, niezrozumiałe jest nieumieszczenie przez ustawodawcę tego rodzaju więzi w zasięgu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Według Konstytucji RP i podstawowych praw człowieka taki obowiązek powinien być spełniony. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną A. G. . Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". W myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanych regulacji jednoznacznie wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki. W kwestii ustalenia kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a więc objętych zakresem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy powołany przepis odsyła do regulacji zamieszczonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (dalej jako "Kodeks"). W Dziale III Kodeksu uregulowano obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Istotne jest przy tym, że przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza zatem modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby nie wymienione w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale związane bliskimi więzami faktycznymi z osobą wymagającą opieki czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców. Wobec istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących wykładni art. 17 ust. 4 ustawy w kwestii możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnim członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), stwierdzając, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, Nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych przyjmowano wymóg aby osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Co istotne pomimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Sąd wywodził, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 tej ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 tej ustawy). Ponadto, z mocy art. 23 i 27 omawianej ustawy także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 tej ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Dalej argumentował Naczelny Sąd Administracyjny, że art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie NSA, wyrażonej w uchwale I OPS 5/13, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Treść tego przepisu nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało bez wątpienia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, Nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy to nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. NSA podniósł, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, są zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poza tym, uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP i wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W tym miejscu należy zauważyć, że wprawdzie powołana uchwała NSA została podjęta na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym. Jednak, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też powodu wyrażony w powołanej uchwale pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które sąd w składzie orzekającym w całości podziela, rację trzeba przyznać organom, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Wobec powyższego podniesiona w skardze argumentacja dotycząca stanu zdrowia A. G. oraz jej trudnej sytuacji życiowej nie mogła mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny ustalony przez organy w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżąca nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wobec tego, w świetle wykładni art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ nie jest "inną" osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może zaś przesądzać sam fakt sprawowania faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.