I SA/Wa 2051/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Decyzją z 18 czerwca 2021 r. nr KOC/2521/Sw/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania P. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 marca 2021 r. nr UD-XIII-000023-ZZ_SW-03-2021 uznającą przyznane i wypłacone odwołującemu się w oparciu o pismo informujące z 4 lipca 2019 r. świadczenia wychowawcze za nienależnie pobrane i nakładającej obowiązek ich zwrotu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Informacją z 4 lipca 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy przyznał P. O. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. przewidziane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), przywoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.", świadczenia wychowawcze na córkę - A. O.. Wobec uzyskania przez organ informacji, że córka ww. wraz z matką zamieszkują poza granicami kraju (uczy się w szkole w K.) z dniem 1 listopada 2019 r. wstrzymano wypłatę przyznanego świadczenia. Decyzją z 21 stycznia 2020 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 30 marca 2020 r., Prezydent m.st. Warszawy uchylił przyznane P. O. prawo do świadczenia wychowawczego. Wniesiona na decyzję Kolegium skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2021 r. I SA/Wa 1258/20. W tym stanie rzeczy Prezydent m.st. Warszawy po wszczęciu i przeprowadzeniu z urzędu postępowania wyjaśniającego decyzją z 23 marca 2021 r., utrzymaną w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 czerwca 2021 r. orzekł w punkcie 1 o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze w kwocie 1848,00 złotych, zwracanej "w trybie egzekucji, w formie spłat, w okresie od 2021-03-01 do 2021-03-31". W punkcie 2 natomiast orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze w kwocie 35 złotych, która to należność "zwracana będzie w trybie odsetek, w formie spłat, w okresie od 2021-03-01 do 2021-05-31". Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy była kolejną wydaną w sprawie, po uprzednim uchyleniu wydanej przez niego decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją z 14 stycznia 2021 r. nr KOC/2592/Sw/20. Przywołując art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. organy wskazywały, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Oznacza to, że dziecko powinno mieszkać z ojcem, aby przysługiwało mu świadczenie. Natomiast córka P. O. mieszka z matką poza granicami kraju (co potwierdził on m.in. w wyjaśnieniach z 9 grudnia 2019 r., jak również przy składaniu 4 sierpnia 2020 r. odrębnego wniosek o ustalenie na córkę prawa do świadczenia dobry start). W tym stanie rzeczy organy oceniły, że wypłacone mu świadczenie jest nienależnie pobranym w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., a tym samy zgodnie z art. 25 ust. 9 tej ustawy podlegają zwrotowi wraz odsetkami. Organy wskazywały przy tym na potrącenie na poczet zaległych spłat z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i odsetek kwoty 300 złotych, stanowiącej świadczenie dobry start na córkę, przyznane P. O. informacją Prezydenta m.st. Warszawy z 26 sierpnia 2020 r. nr UD-XIII-004375-DS.-08-2020. Krańcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazywało na możliwość ubiegania się przez stronę o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczenia płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie P. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc w niej, że nie zgadza się z przedstawionymi przez Kolegium twierdzeniami, zarzutami oraz dowodami. Wobec czego wnosi o jej uchylenie w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę organ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Podstawą uznania wypłaconych skarżącemu w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. na rzecz córki świadczeń wychowawczych za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. było ujawnienie, że w okresie na który ustalono prawo do świadczenia, córka ta wraz matką zamieszkiwała poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (w K.), a tym samym nie spełniał on przesłanki warunkującej uzyskiwanie owego świadczenia, określonej w art. 4 ust. 2 pkt powołanej ustawy, dotyczącej wspólnego zamieszkiwania z córką i pozostawania jej na jego utrzymaniu. To, że w okresie na który przyznano świadczenie córka skarżącego przebywała z matką poza granicami Polski jest niesporne. Z akt sprawy jednocześnie wynika, że składając wniosek o przyznanie świadczenia o tej okoliczności organów nie tylko nie poinformował, ale wręcz zaprzeczał by członkowie jego rodziny, w tym drugi rodzic dziecka przebywali poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej - zaznaczając w tym przedmiocie stosowne oświadczenie w formularzu wniosku. W myśl natomiast art. 1 ust. 3 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 (a więc m.in. obywatelom polskim), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Skoro zatem w okresie świadczeniowym dziecko, na które przyznane ma być świadczenie wychowawcze winno zamieszkiwać w kraju, a ponadto zamieszkiwać wspólnie i pozostawać na utrzymaniu matki lub ojca (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.), to sytuacja, w której warunki te nie zostają spełnione wyklucza możliwość skutecznego ubiegania się o świadczenie. Jeśli natomiast mimo to zostało ono przyznane i wypłacone, a spowodowane to było zatajeniem przez stronę ww. okoliczności przed organem - jak miało to miejsce w sprawie – uzasadnia to uznanie ich za nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się "świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie". To z kolei uprawniało organ do wydania na podstawie art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 u.p.p.w.d. decyzji o ustaleniu tych świadczeń za nienależenie pobrane i nałożeniu obowiązku ich zwrotu wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Mimo jednak zaistnienia w rozpoznawanej sprawie okoliczności pozwalających na zakwalifikowanie wypłaconych skarżącemu świadczeń wychowawczych jako nienależnie pobrane, wydając w tym przedmiocie decyzję organ uczynił to w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę poprawności ujętego w niej rozstrzygnięcia. Z jednej strony bowiem odnosi się w nim do dwóch kwot: odp. 1848 i 35 złotych (ujętych w punktach 1 i 2 tenoru decyzji), z których każda opisywana jest jako "nienależnie pobrane świadczenie – świadczenie wychowawcze z decyzji nr UD-XIII-001535-SW-07-2019 (...)". Z drugiej zaś zakreśla terminy w jakich będą te kwoty egzekwowane (odmiennie dla każdej z nich), a także różnicuje tryb w jakim będzie to następowało. Pomijając nawet fakt, że oznaczenie terminu w jakim będzie dochodzona należność nie znajduje oparcia w stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepisach ustawy, nie sposób na kanwie w ten sposób zredagowanego tenoru decyzji jak również jej uzasadnienia ustalić w sposób miarodajny czym owo wyodrębnienie rożnych kwot było podyktowane, a co z tym idzie także jaki łączy wymiar świadczeń wypłaconych skarżącemu został uznany za świadczenia nienależnie pobrane. Można jedynie spekulować, że punkt 1 rozstrzygnięcia odnosi się do kwoty świadczenia wypłaconego w miesiącach lipiec-październik 2019 r. (łącznie 2000 złotych) pomniejszonego o kwotę zaliczoną na poczet tych niezwróconych świadczeń, odzyskaną przez organ w efekcie potrącenia części odrębnie ustalonego świadczenia "Dobry start". W punkcie 2 natomiast określono być może wymiar odsetek ustawowych należnych na dzień wydania decyzji, na co może wskazywać zapis, że kwota ta "zwracana będzie w trybie odsetek (...)". Nawet jednak gdyby przyjąć, że istotnie w ten sposób oznaczono kwotą samego nienależnego świadczenia i odsetek, to bez dokładnie opisanego sposobu rozliczenia tych kwot nie sposób byłoby zweryfikować ich poprawności. Ograniczenie z kolei terminu ich egzekwowania (w odniesieniu do kwoty 1848 złoty do 31 marca 2021 r, a kwoty 35 złotych do 31 maja 2021 r.) – które jak już wspomniano nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa – powoduje także, że nałożonego na stronę obowiązku nie można w rzeczywistości legalnie wyegzekwować, skoro w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy (18 czerwca 2021 r.), terminy w jakich miało to nastąpić już ekspirowały. Godzi się zaś zauważyć, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji publicznej, powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które, skądinąd nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna zatem obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rozstrzygnięcie, jako element decyzji administracyjnej, będący wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego musi być indywidualne, co do adresata decyzji jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 października 2017 r. II SA/Rz 843/17, Lex nr 2393106). Z kolei konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Cechy dobrego uzasadnienia to logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Standardu tego nie spełnia decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 marca 2021 r., jak też utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Kolegium, w której organ w ogóle zdaje się nie dostrzegać faktu, że sprawa w pierwszej instancji poza rozstrzygnięciem o nienależnie pobranych świadczeniach wychowawczych w wymiarze 1848 złotych, w ten sam sposób także opisywała podlegającą zwrotowi kwotę 35 złotych. Próżno też szukać w motywach skarżonej decyzji uzasadnienia dla przyjęcia takiego, a nie innego wymiaru świadczenia uznanego za nienależnie pobrane. Wadliwe zaś sformułowanie rozstrzygnięcia jak też uzasadnienia decyzji przeczy takim zasadom działania organów administracji publicznej, jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Stanowi także istotne naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 oraz § 3 k.p.a. Stwierdzenie zaś tego rodzaju naruszeń przepisów procedury administracyjnej mającego miejsce przy podejmowaniu decyzji prowadzić musi do jej uchylenia, gdyż mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 marca 2021 r. nie mogły się ostać i podlegają uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, a także uzasadnienia wydanej decyzji w sposób wypełniający standard, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a.