I SA/Wa 2057/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. i A. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz M. J. i A. J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), wydanym w wyniku wniosku M. J. i A. J. (skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1993 r. znak: [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przekazał nieodpłatnie na własność Gminy [...] nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej - obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...][...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Skarżący wystąpili wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Wójt [...] wniósł o zawieszenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia własności tej nieruchomości. Do wniosku załączono kopię wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., skierowanego do Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny, w którym wniesiono w pkt 1) o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w [...], składającej się z działki nr [...] przez Gminę [...] najpóźniej z upływem dwudziestoletniego terminu liczonego od dnia [...] maja 1990 r., ewentualnie gdyby żądanie określone w punkcie 1) nie zostało przez Sąd uwzględnione, w pkt 2) wniesiono o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w [...], składającej się z działki nr [...] przez Skarb Państwa. Sąd Rejonowy w [...] Wydział I Cywilny, pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że przed tym sądem pod sygn. akt I [...] toczy się sprawa o zasiedzenie nieruchomości gruntowej, położonej w [...], składającej się z działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. zawiesił postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. W wyniku wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że stan prawny nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest istotny dla oceny prawidłowości tej decyzji. Zdaniem organu, ewentualne nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia przed dniem [...] maja 1993 r. będzie miało zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości ww. decyzji. Postanowienie sądu powszechnego, które zostanie wydane będzie miało charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzający powstanie skutku prawnego w postaci uzyskania tytułu własności nieruchomości z mocy samego prawa. Zatem rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Rejonowy w [...] ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości zawieszone postępowanie zostanie podjęte. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, bowiem organ nie wyjaśnił podstaw faktycznych, jak i prawnych zawieszenia postępowania; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że sprawa powinna być zawieszona, ponieważ toczy się postępowanie o zasiedzenie, podczas gdy sprawa cywilna nie ma charakteru zagadnienia prawnego o podstawowym znaczeniu dla postępowania administracyjnego; 4. art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, podczas gdy: a. możliwość zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga wykazania, że mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia w innej sprawie - rozstrzygnięcie w innej sprawie musi mieć istotny wpływ na sprawę prowadzoną w postępowaniu administracyjnym, b. musi zostać wykazany związek pomiędzy rozstrzygnięciem w innej sprawie a sprawą rozpoznawaną przez organ, c. zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania przez organ, która musi być rozstrzygnięta przed wydaniem orzeczenia przez inny organ lub sąd, d. zależności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tego ostatniego na określoną treść decyzji administracyjnej, e. konstytucyjna zasada działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wymaga uznania, iż ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest dla sądu wiążąca i może być wyeliminowana tylko w sposób przewidziany w art. 16 k.p.a. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "należące" oznacza m.in. wykonywanie władztwa nad nieruchomością, gdy tymczasem sformułowanie to oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem cywilnym, zmierzającym do ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o zasiedzenie o sygn. akt I [...] nie może stanowić zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest postępowanie administracyjne, którego przedmiot stanowi decyzja Wojewody [...]. Stwierdzenie nabycia własności przez gminę to kompetencja wyłączna przyznana organom administracji publicznej. Przed sądem powszechnym mogą natomiast być dochodzone roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Kwestia zasiedzenia nieruchomości, nie ma więc wpływu na jej stan prawny w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Organ wadliwie, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, ocenił więc powyższą kwestię i niezasadnie zawiesił postępowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Raz jeszcze podkreślił, że stan prawny spornej nieruchomości ma bezpośredni wpływ na ocenę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. Po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości zawieszone postępowanie zostanie podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że jest to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, zagadnienie to musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i musi istnieć zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jest to zatem kwestia o charakterze otwartym (jeszcze nieprzesądzona), stanowiąca konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, gdyż prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz przywołane w nim poglądy wyrażane w literaturze i orzecznictwie). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 348/12). W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem stanowiącego ich podstawę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowym prowadzonym przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt I [...] z wniosku Gminy [...] o zasiedzenie spornej nieruchomości nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydane w postępowaniu przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie nie wpłynie bowiem na stan prawny spornej nieruchomości obowiązujący w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. Wynik toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie nieruchomości po dacie komunalizacji nie jest podstawą do zawieszenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego tej nieruchomości w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2442/18 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2001/19). Przesłanką zasiedzenia jest określony stan faktyczny (odpowiednio długotrwałe posiadanie gruntu, rodzaj i charakter tego posiadania). Posiadanie nie stanowi natomiast tytułu prawnego wyłączającego komunalizację mienia (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 892/05). Wydane przez sąd powszechny orzeczenie w przedmiocie zasiedzenia ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza powstanie skutku w postaci uzyskania tytułu własności nieruchomości z mocy samego prawa z upływem ostatniego dnia terminu zasiedzenia. Jednakże dla oceny, czy w konkretnym stanie faktycznym uzyskanie prejudykatu w postaci rozstrzygnięcia sądu o zasiedzeniu nieruchomości będzie mogło być uznane za zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji, uzależnione jest od daty, z którą skutek ten (nabycie własności), w zamiarze wnioskodawcy, ma być przez sąd stwierdzony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 220/13). W sprawie zaś o zasiedzenie własności spornej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jak wynika z wniosku o zasiedzenie - wnioskodawca wiąże zasiedzenie najpóźniej z upływem dwudziestoletniego terminu liczonego od dnia [...] maja 1990 r. Oznacza to, że dla oceny stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dniu [...] maja 1990 r., a w konsekwencji także dla możliwości weryfikacji legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r., wydane w tym przedmiocie orzeczenie sądu powszechnego pozostawać będzie bez jakiegokolwiek związku. Reasumując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy prowadzonym przed Sądem Rejonowym w [...] postępowaniem o zasiedzenie prawa własności działki nr [...], a rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r., mającej za przedmiot tę nieruchomość. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma bowiem stan prawny skomunalizowanej nieruchomości istniejący w dniu [...] maja 1990 r., tj. ustalenie czy w ww. dacie stanowiła ona własność państwową. Powyższe prowadzi do wniosku, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie istnieje przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia prejudycjalnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu powszechnego, uniemożliwiająca zakończenie postępowania zainicjowanego w wnioskiem skarżących z dnia [...] czerwca 2020 r. Tym samym nie było podstaw do jego zawieszenia, co oznacza, że zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego wstrzymania procesu rozpoznawania przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ze wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł i uiszczony należny wpis od skargi w kwocie 100 zł) orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W dniu [...] listopada 2021 r. zarządzono o zwrocie skarżącym solidarnie nadpłaconego wpisu sądowego w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Organ wyda zatem rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.