I SA/Wa 2060/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] przyznał T. B. świadczenie w formie zasiłku stałego od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie decyzja z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent miasta W. zmienił swoją decyzję z dnia [...] października 2010 r. w ten sposób, że od dnia 1 marca 2011 r. wysokość przyznanego zasiłku stałego wynosi [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że zmiana wysokości zasiłku stałego została spowodowana przyznaniem wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł za okres od 1 lutego 2011 r. do 31 lipca 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. B. podnosząc, że ani dodatek mieszkaniowy, ani zasiłek pielęgnacyjny nie powinny być zaliczone do dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 106 ust. 5 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej: u.p.s. – i podniósł, że ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe. SKO uznało, że zasiłek pielęgnacyjny pobierany przez skarżącego od 1 sierpnia 2010 r. podlega zaliczeniu do jego dochodu. W ocenie organu to samo dotyczy również dodatku mieszkaniowego. Organ drugiej instancji podniósł także, iż bez znaczenia jest okoliczność, że dodatek mieszkaniowy jest wypłacany administratorowi nieruchomości. Przyznanie dodatku mieszkaniowego oznacza zmniejszenie się obciążeń skarżącego z tytułu użytkowania lokalu, a więc stanowi jego dochód. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. B. podnosząc, iż spełnia warunki do otrzymywania zasiłku stałego w kwocie [...] zł. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1897/11, po rozpatrzeniu skargi T. B., uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy 1/3 przyznanego M. B. dodatku mieszkaniowego stanowi przychód skarżącego. Sąd stwierdził, że z ustaleń organów wynika, iż sytuacja materialna skarżącego uległa zmianie, gdyż domownikom skarżącego przyznany został dodatek mieszkaniowy na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] w wysokości [...] zł, a część przypadająca na skarżącego wynosi [...] zł. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ale mieszka wspólnie z byłą żoną i synem. Jednakże poza stwierdzeniem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że kwota [...] zł przyznanego dodatku mieszkaniowego stanowi dochód strony, nie przedstawiono żadnych argumentów na rzecz takiej kwalifikacji jednej trzeciej dodatku mieszkaniowego. Sąd stwierdził, że nie ma automatyzmu pomiędzy powołaną przez organy decyzją przyznającą M. B. dodatek mieszkaniowy, a zmianą sytuacji dochodowej skarżącego i na tym polega błędna interpretacja art. 8 ust. 3 i art. 106 ust. 5 u.p.s., uznająca automatycznie za dochód strony kwotę dodatku mieszkaniowego przyznanego innej osobie. Niewątpliwie dodatek mieszkaniowy wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się, bądź korzystającej z pomocy społecznej, ale przyznany tej osobie, a nie innej. Jeżeli dodatek mieszkaniowy przyznano innej osobie, to każdorazowo trzeba ustalić, czy stanowił on (bądź jego część) przychód osoby ubiegającej się o pomoc społeczną (np. poprzez fakt zmniejszenia obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z lokalu, jeśli taki obowiązek istniał). W związku z powyższym sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej poprawne rozstrzygnięcie, a tym samym organy naruszyły art. 7, 8, 77 i 107 § 3 K.p.a. Organy skupił się głównie na zasadności zaliczenia do dochodu skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego, który przecież nie stanowił podstawy zmiany decyzji z dnia [...] października 2010 r., zupełnie marginalnie traktując kwestię doliczenia do dochodu skarżącego dodatku mieszkaniowego, która to kwestia stanowiła przyczynę zmiany decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zebrać pełny materiał dowodowy, w tym dokładniej przeprowadzić wywiad środowiskowy oraz ustalić faktyczną sytuację dochodowa skarżącego i ocenić ją na tle przepisów u.p.s. Prezydent miasta W. ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w ten sposób, że od dnia 1 marca 2011 r. przyznał T. B. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie. Po aktualizacji wywiadu środowiskowego organ ustalił, że T. B. zamieszkuje wraz z byłą żoną i synem w mieszkaniu spółdzielczym (ma do tego prawo na mocy wyroku rozwodowego) i prowadzi osobne gospodarstwo domowe. W dniu 16 lutego 2011 r. skarżący dostarczył do Ośrodka Pomocy Społecznej decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, w wysokości [...] zł miesięcznie, dla trzech osób wspólnie zamieszkujących. Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego M. B. oświadczyła, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, co organ odczytuje w tym znaczeniu, że korzysta w pełni ze wszystkich urządzeń w lokalu i ponosi koszty jego utrzymania, czemu T. B. nie zaprzecza w oświadczeniu z dnia 28 marca 2012 r. W sytuacji zatem, gdy z przyznanego dodatku mieszkaniowego T. B. odnosi korzyść, jako zobowiązany do częściowego pokrywania kosztów korzystania z lokalu, a zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. dodatek mieszkaniowy jest dochodem, to 1/3 tego dochodu przypada na T. B, i musi być uwzględniona przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.p.s. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. B. podnosząc, że dodatek mieszkaniowy nie jest dochodem mającym wpływ na wysokość zasiłku stałego. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony, bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeśli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., I OSK 969/11, SKO stwierdziło na wstępie, że nie jest uzasadniony zarzut T. B., że dodatek mieszkaniowy nie stanowi dochodu. W art. 8 ust. 3 u.p.s. wskazano rodzaje obciążeń, o jakie dochód należy pomniejszać, zaś w art. 8 ust. 4 ustawy zdecydowano o rodzajach dochodów, które nie mogą zostać uwzględnione przy sumowaniu dochodów wnioskodawcy. Zdaniem organu drugiej instancji nie ulega wątpliwości, że przytoczone przepisy nie wspominają o dodatku mieszkaniowym. Innymi słowy, o wysokość dodatku mieszkaniowego nie można pomniejszać sumy obliczonego dochodu. Zatem jest to dochód, który należy uwzględniać obliczając łączną wysokość przychodu osoby ubiegającej się o świadczenie pieniężne. Stąd też zasiłek stały ustala się w wysokości – w przypadku osoby samotnie gospodarującej – różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). SKO podniosło, że sprawa zmiany decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr była już przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/11, uchylił decyzję SKO oraz decyzję Prezydenta miasta W., zmieniającą decyzję o przyznaniu zasiłku stałego i pomniejszającą go o 1/3 dodatku mieszkaniowego przyznanego na wniosek byłej żony T. B., z którą T. B. mieszka we wspólnym mieszkaniu. SKO zaznaczyło, że Sąd w powyższym wyroku uznał, że organy nie wykazały, że sytuacja majątkowa T. B. zmieniła się, a dokonana przez organy interpretacja art. 8 ust. 3 i art. 106 ust. 5 u.p.s., uznająca automatycznie za dochód strony kwotę dodatku mieszkaniowego przyznanego innej osobie była błędna. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zdaniem Sądu jeśli dodatek mieszkaniowy przyznano innej osobie, to każdorazowo trzeba ustalić, czy stanowił on (bądź jego część) przychód osoby obiegającej się, bądź korzystającej z pomocy społecznej. Mając to na uwadze SKO orzekło jak w sentencji. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. B. podnosząc, że dodatek mieszkaniowy nie stanowi dochodu, czego nie mogą zrozumieć organy obydwu instancji, powielając (celowo lub z niewiedzy) wciąż ten sam błąd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do K.p.a., LEX/el 2013, uwaga 3 do art. 138 § 2). Tymczasem decyzja SKO z dnia [...] września 2012 r. nie wskazuje, jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji, jaki miało to wpływ na rozstrzygnięcie i jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę. Zdanie drugie omawianego przepisu ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, wskazówki, zalecenia, które mogą być wiążące w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, ale już nie odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. SKO przesądziło natomiast, że dodatek mieszkaniowy co do zasady stanowi dochód, w rozumieniu art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., z czym – wbrew zarzutom skargi – należy się zgodzić, ale dalej bez żadnej oceny dotychczasowego postępowania powtórzyło jedynie za wyrokiem WSA z 19 grudnia 2011 r., że jeśli dodatek mieszkaniowy przyznano innej osobie, to każdorazowo trzeba ustalić, czy stanowił on (bądź jego część) przychód osoby obiegającej się, bądź korzystającej z pomocy społecznej. Takie uzasadnienie przesłanek rozstrzygnięcia w sposób oczywisty narusza art. 138 § 2 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Organ II instancji nie odniósł się bowiem w ogóle do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do nowych ustaleń poczynionych przez organ I instancji po wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r. oraz nie wskazał, jakie okoliczności uznaje za udowodnione i ewentualnie co jest jeszcze potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć więc należy, że w wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1897/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niewątpliwie dodatek mieszkaniowy wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się, bądź korzystającej z pomocy społecznej, ale dzieje się tak bezwarunkowo tylko wówczas, gdy dodatek przyznany zostaje tej osobie, a nie innej. Jeżeli dodatek mieszkaniowy przyznano innej osobie, to każdorazowo trzeba ustalić, czy stanowił on (bądź jego część) przychód osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, np. poprzez fakt zmniejszenia obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z lokalu, jeśli taki obowiązek istniał. W tym zakresie natomiast sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej poprawne rozstrzygnięcie. Sąd więc nie wykluczył, o czym świadczą także wskazania do dalszego postępowania, że część dodatku mieszkaniowego przyznanego M. B. może stanowić również dochód skarżącego, jednak wymaga to zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym ponownego, dokładniejszego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i oceny wyników postępowania na tle właściwych przepisów u.p.s. Oceną tą oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania, związany jest sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ocena ta w sposób jednoznaczny wskazuje, że co do zasady dodatek mieszkaniowy jest dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., jeśli przyznany jest osobie ubiegającej się o pomoc społeczną, a jeśli innej osobie – pod warunkiem, o jakim mowa wyżej. Co do tego pierwszego ("podstawowego") przypadku, nie ma kontrowersji w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., I OSK 1699/11). Kierując się tą oceną organ I instancji poczynił dodatkowe ustalenia przytoczone w uzasadnieniu decyzji, w tym to, że mieszkanie, w którym skarżący zamieszkuje wraz z byłą żoną i synem jest mieszkaniem spółdzielczym, "którego głównym najemną jest M. B. (przydział nr [...] z dnia [...].01.1988 r.)". Zauważyć więc należy, że zgodnie z rozdziałami: 2, 21 i 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.) członkowi spółdzielni może przysługiwać spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu lub odrębna własność lokalu – te dwa ostatnie również osobom nie będącym członkami spółdzielni. Jakie obowiązki w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie z lokali spółdzielczych i na kim one spoczywają określa art. 4 tej ustawy. Organ musi więc ustalić na podstawie zaświadczenia właściwej spółdzielni mieszkaniowej, jakiego rodzaju i komu przysługuje prawo do lokalu spółdzielczego zajmowanego przez skarżącego (wymieniona wyżej ustawa nie zna pojęcia "główny najemca") oraz jakie obowiązki w zakresie kosztów utrzymania lokalu ciążą na skarżącym, w oparciu o art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (to ostatnie już we własnym zakresie). Na tej podstawie organ ustali, jaki wpływ na sytuację dochodową skarżącego ma skierowanie decyzji o dodatku mieszkaniowym do M. B., jednakże z uwzględnieniem zamieszkiwania w lokalu trzech osób. Od tych ustaleń organ uzależni rozstrzygnięcie w sprawie wysokości zasiłku stałego dla skarżącego, mając na uwadze art. 8 ust. 3 i 4, art. 37 i art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz art. 153 p.p.s.a. odnośnie do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w obydwu wyrokach sądów administracyjnych. Przy tym, mając na uwadze dotychczasowy czas trwania postępowania oraz jedynie uzupełniający charakter koniecznego dalszego zakresu postępowania, w ocenie sądu organ II instancji może tego dokonać w trybie art. 136 K.p.a. i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.