I SA/Wa 2060/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora [...] K. w K. na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] stycznia 2000 r., sygn. akt [...] w przedmiocie przeniesienia nieodpłatnie na rzecz Gminy Wyznaniowej własności nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Prokurator Rejonowy K. w K. pismem z [...] października 2017 r. wniósł skargę na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z [...] czerwca 2000 r. sygn. akt. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że jego legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 t.j.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 953, dalej : "ustawa nowelizująca"). Wskazuje na to przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym przepisy art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu nią nadanym stosuje się do aktów i czynności podjętych po dniu wejścia w życie ustawy. Skarżący wskazał następnie, że brzmienie art. 52 § 1 P.p.s.a. zarówno przed jak i po nowelizacji zakłada zwolnienie z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one od aktu lub czynności będącego przedmiotem skargi. Po wejściu w życie ustawy nowelizującej, prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Skarżący podkreślił, że opisany wyżej tryb zaskarżania winien być skonfrontowany ze specyfiką przedmiotu zaskarżenia, jakim jest orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/14 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt. II OSK 2099/15 wywiódł, że orzeczenia Komisji podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Prokurator podzielił pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/14, że w stosunku do skarżącego nie zwolnionego z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia zastosowanie winien mieć art. 52 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., bowiem od orzeczenia Komisji nie przysługuje środek odwoławczy. Prokurator nie podzielił odmiennego stanowiska wyrażonego w tej kwestii przez NSA w wyroku z 28 kwietnia 2017 r., w którym przyjęto, że w sprawach skarg na orzeczenia Komisji art. 52 § 4 P.p.s.a. nie może mieć zastosowania W ocenie Prokuratora, wykładnia art. 52 § 4 P.p.s.a w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, winna uwzględniać specyficzny kontekst prawny wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r. Wykładnia powinna być dokonana w taki sposób, by objąć zakresem normowania także akty o charakterze indywidualnym, takie jak specyficzne decyzje, co do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Oznacza to, że wniesienie skargi na orzeczenie Komisji nie jest ograniczone terminem, a jedynie uwarunkowane uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. Jedynie taka wykładnia gwarantuje prawo do sądu. Standardu takiego nie gwarantuje obciążanie skarżących obowiązkiem każdorazowego występowania z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, tym bardziej, że początek biegu siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 87 § 1 P.p.s.a., nie jest jasno określony. Prokurator wskazał, że zgodnie z zaaprobowanym przez niego poglądem wyrażonym w wyroku tutejszego Sądu z 14 kwietnia 2015 r., skarżący nie zwolniony z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia może wnieść skargę w każdym czasie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji przyjąć należy, że Prokurator, który z uwagi na cel swojego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ma szerszą temporalnie możliwość zakwestionowania aktu administracyjnego, nie jest ograniczony terminem przy składaniu skargi na orzeczenie Komisji. Prokurator podniósł, że nawet gdyby przyjąć stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 28 kwietnia 2017 r., to sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi na orzeczenie Komisji i tak nie może być liczony od dnia doręczenia tego orzeczenia stronie postępowania, skoro wówczas możliwość kontroli sądowoadministracyjnej była całkowicie wyłączona. Możliwości tej, a ściślej ujmując trybu zaskarżania, nie przesądził również wyrok Trybunału Konstytucyjnego, gdyż sąd konstytucyjny nie wyjaśnił jaki charakter ma orzeczenia Komisji. W istocie dopiero prawomocny wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15 rozstrzygnął o możliwości i trybie zaskarżania tego typu aktów administracyjnych. Tym samym wyrok ten uznać należy za zdarzenie, które uzasadniło możliwość wniesienia skargi na orzeczenie Komisji. Oznacza to, że sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty tego wyroku, czyli od 28 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia. Komisja wskazała, że termin do wniesienia skargi przez Prokuratora nie biorącego udziału w postępowaniu wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia, co potwierdzenia uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05. Komisja wskazała, że nie ma znaczenia dla kwestii upływu terminu do wniesienia skargi na jej orzeczenie czy orzeczenie zakwalifikować należy jako decyzję, czy też jako inny akt w rozumieniu art. 52 § 3 lub § 4 P.p.s.a. W przypadku tych bowiem aktów, w relewantnym dla rozpatrywanej sprawy stanie prawnym, termin do wniesienia skargi przez prokuratora także wynosił 6 miesięcy i biegł od dnia podjęcia takiej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargę jako wniesioną po upływie terminu należało odrzucić. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarga dotyczy orzeczenia z 3 stycznia 2000 r., a więc wydanego przeszło siedemnaście lat przed datą wniesienia skargi. Na wstępie ustalić należy, które brzmienie przepisów P.p.s.a. regulujących zasady wnoszenia skarg, ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Prokurator stanął na stanowisku, że z uwagi na art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, do złożonej skargi zastosowanie będzie miał art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Powyższy pogląd uznać należy za prawidłowy z następujących przyczyn: W art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej wprowadzona została ogólna zasada, zgodnie z którą do postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zastosowanie znajdują przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych po 1 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdą przepisy P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Ustawodawca przewidział jeden wyjątek od powyższej zasady. Wyjątek ten wynika właśnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z jego brzmieniem, przepisy art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy. A contrario zatem, do aktów i czynności zdziałanych przed 1 czerwca 2017r., nawet jeżeli postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest po tej dacie, stosuje się art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 roku. Zgodnie z tym przepisem termin do wniesienia skargi na decyzję administracyjną wynosi 30 dni od daty jej doręczenia stronie, zaś w przypadku prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka, termin ten wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach – sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi . Prokurator wnosząc skargę w niniejszej sprawie tj. na orzeczenie wydane przeszło siedemnaście lat temu dla wykazania, że wniesiona została ona w terminie powoływał się na szczególny charakter orzeczeń wydawanych przez Komisję. Wydawanie orzeczeń przez Komisję regulowała ustawa z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1798) oraz wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. z 1997 r., nr 77, poz. 730). Ustawa przewidywała możliwość wszczęcia na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin postępowania, zwanego "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ustawą z 20 lutego 1997 r., w postępowaniach prowadzonych przez Komisję nie mogły brać udziału osoby trzecie (art. 32 ust. 2 ustawy) ich interesy reprezentował przedstawiciel Skarbu Państwa (§ 5 ust. 4 zarządzenia), a zespół orzekający w skład, którego wchodzi po dwóch członków delegowanych w równej ilości przez organ państwowy i Zarząd Związku Gmin, kończył prowadzone postępowanie albo ugodą albo orzeczeniem, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 2 i 5 ustawy). Zespół nie musiał przy tym uzgodnić i wydać orzeczenia. W takiej sytuacji uczestnicy postępowania mogli żądać podjęcia obligatoryjnie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego przedmiotu sporu, lub wystąpić na drogę sądową o rozstrzygnięcie zgłoszonego roszczenia (art. 34 i 32 ust. 4 ustawy). Wydane orzeczenie mogło przenosić własność na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin zarówno dawnego mienia pożydowskiego jak i nieruchomości zamiennej (art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że orzeczenia Komisji wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z 20 lutego 1997 r. nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1570/06). Przepis art. 33 ust. 5 ustawy z 20 lutego 1997 r. stał się przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 13 marca 2013 r., sygn. akt. K 25/10 orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: art. 165 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego opublikowany został 11 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 roku, poz. 432). Trybunał Konstytucyjny nie przesądził jednak, czy orzeczenia wydane przez Komisję stanowią decyzję, czy też rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo (pkt 3.4.8 uzasadnienia). Uznał jednak, że sformułowanie "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie" oznacza, że postępowanie jest jednoinstancyjne, co nie wyłącza wniesienia wniosku o wznowienie czy stwierdzenie nieważności orzeczenia (pkt 3.4.11 uzasadnienia). Trybunał wywiódł, że ustawodawca w art. 33 ust. 5 nie wykluczył dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 3.4.12 uzasadnienia). Stanowisko to powtórzone zostało we wnioskach (pkt 3.5 uzasadnienia). Tutejszy Sąd w wyroku z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt ISA/Wa 2479/14 wskazał, że orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. W zakresie trybu wnoszenia skargi uznał, że przed jej wniesieniem należy wezwać do usunięcia naruszenia prawa, w trybie 52 § 4 P.p.s.a., a skuteczne wezwanie nie jest ograniczone żadnym terminem. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2099/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku uznając, że sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż orzeczenie Komisji jest decyzją. Odmiennie jednak niż sąd pierwszej instancji uznał, że termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od doręczenia decyzji, a skarga winna być wniesiona za pośrednictwem organu, który ją wydał. Sąd kasacyjny uznał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 52 § 4 P.p.s.a bowiem przepis ten nie dotyczy decyzji administracyjnych. Stanowisko Prokuratora zawarte w skardze w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi, zgodnie z którym w świetle wyroku tutejszego Sądu z 14 kwietnia 2015 r., możliwe jest wniesienie skargi na orzeczenie Komisji po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oznacza w praktyce, że zaskarżenie orzeczenia Komisji nie jest ograniczone żadnym terminem. Pogląd ten jest nieprawidłowy. Sąd podziela stanowisko zawarte zarówno w wyroku WSA jak i w wyroku NSA, zgodnie z którym orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. Z brzmienia ustawy z 20 lutego 1997 r., wynika, że Komisja upoważniona została przez ustawodawcę do rozstrzygnięcia w sposób władczy, w imieniu Państwa, określonego rodzaju sprawy, poprzez orzeczenie w zakresie zwrotu nieruchomości, przyznania nieruchomości zamiennej lub wypłaty odszkodowania. Oznacza to, że Komisja wydając orzeczenie dokonywała konkretyzacji normy prawnej i w sposób władczy i jednostronny ustaliła sytuację prawną adresata swojego orzeczenia. Zatem wniesienie skargi na orzeczenie Komisji winno nastąpić w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie postępowania, a w przypadku prokuratora w terminie 6 miesięcy licząc od dnia doręczenia orzeczenia stronie. W realiach niniejszej sprawy okolicznością niesporną jest niezachowanie powyższego terminu przez Prokuratora. Prokurator argumentował, że przyjęcie przedstawionego przez niego stanowiska o nieograniczonej żadnym terminem możliwości wniesienia skargi gwarantuje zapewnienie prawa do sądowej kontroli orzeczeń Komisji. Wskazywał także, że przyjęcie powyższej wykładni uzasadnione jest specyficznym charakterem orzeczenia oraz wieloletnim brakiem możliwości wniesienia skargi do sądu od orzeczeń Komisji. Ustosunkowując się do tego argumentu Sąd wskazuje, że należy wyważyć z jednej strony możliwość poddania danego orzeczenia kontroli sądowej, a z drugiej strony kwestie związane ze stabilizacją stosunków prawnych powstałych na skutek wydania orzeczenia. Zaskarżone orzeczenie Komisji dotyczyło przeniesienia prawa własności nieruchomości i stanowiło podstawę wpisu do księgi wieczystej, co potwierdza aktualna treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla K. Treść wpisów do ksiąg wieczystych ujawnionych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości Sąd uznaje za informacje powszechnie znane i niepodlegające dowodzeniu. Ustawodawca ograniczył 30 dniowym terminem możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne. Z uwagi na konieczność zagwarantowania możliwości kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych na skutek skargi oskarżyciela publicznego, termin ten wydłużony został dla niego do sześciu miesięcy. Jednocześnie ustawodawca przewidział dla przypadków, w których z przyczyn niezawinionych przez stronę skarga nie została wniesiona w terminie, możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek taki nie został w niniejszej sprawie złożony. Prokurator wskazywał, że za początek biegu terminu do wniesienia skargi uznać można datę wyroku NSA z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15, jako datę sprecyzowania w jakim trybie wnoszona winna być skarga na orzeczenie Komisji. Jednakże Prokurator utożsamia wyrok wydany w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej z aktem o charakterze generalnym, regulującym prawa i obowiązki nieoznaczonych indywidualnie podmiotów. Taka wykładnia jest niedopuszczalna. Kwestie związane z brakiem wiedzy co do sposobu wnoszenia środka zaskarżenia mogłyby być rozpatrywane wyłącznie w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na określone orzeczenie. Wniosek taki, jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie został jednak złożony. Z przyczyn wyżej omówionych skarga Prokuratora wniesiona została po upływie terminu o którym mowa w art. 53 § 3 P.p.s.a. Dlatego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. odrzucił skargę.