I SA/Wa 2063/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia oddala skargę. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone przez M. Z., działającą również jako pełnomocnik W. Z. i M. Z., postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2019 r. orzekające o odmowie wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2018 r. Organ odwoławczy uwzględnił, że postanowieniem z [...] października 2018 r. wydanym na podstawie art. 35 § 3 i art. 37 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie M. Z., działającej jako pełnomocnik M. Z., za uzasadnione w zakresie bezczynności S. C. w sprawie związanej z prowadzoną przez Starostę ewidencją gruntów i budynków i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2019 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Pismem z [...] stycznia 2019 r. M. Z. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosek o wyjaśnienie wątpliwości (art. 113 § 2 k.p.a.) sentencji oraz uzasadnienia powyższego postanowienia. We wniosku strona opisała braki, które - jej zdaniem - to postanowienie zawiera. Wskazała, że stan faktyczny ani prawny z sentencji oraz uzasadnienia postanowienia nie jest adekwatny do stanu faktycznego ani prawnego sprawy, najogólniej stanowiąc na skutek pominięcia faktów oraz prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. odmówił wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W ocenie organu postanowienie z [...] października 2018 r., jest jednoznaczne i nie wymaga wyjaśnienia, w związku z tym żądanie wniesione pismem z [...] stycznia 2019 r. jest nieuzasadnione. Pismem z [...] lutego 2019 r., uzupełnionym pismem z [...] marca 2019 r., M. Z. złożyła do Głównego Geodety Kraju zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2019 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wyjaśnienie wątpliwości, ewentualnie o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze wskazaniem jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia oraz całości materiału dowodowego Główny Geodeta Kraju uznał za prawidłowe zaskarżone postanowienie. Organ podkreślił, że wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji (postanowienia), o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a., jest konieczne tylko wtedy, gdy decyzja (postanowienie) jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, wyjaśnienie może nastąpić, gdy treść decyzji (postanowienia) jest niejednoznaczna. Niejednoznaczność decyzji (postanowienia) występuje wówczas, gdy możliwe jest rozumienie jej treści na różne, konkurencyjne sposoby. Po drugie, gdy treść decyzji (postanowienia) obarczona jest zawiłością. Zawiłość decyzji (postanowienia) wiąże się z brakiem możliwości ustalenia jakiegokolwiek sensu rozstrzygnięcia. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji (postanowienia) jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Organ odwoławczy zauważył, że pełnomocnik stron, zarówno we wniosku z [...] stycznia 2019 r. jak i w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2019 r. nie wskazuje, aby treść postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2018 r. była dla niej niejednoznaczna lub zawiła. Strona opisuje treść sentencji i uzasadnienia rozstrzygnięcia, wskazując, że przedmiotowe postanowienie zawiera w jej ocenie braki oraz polemizuje z jego treścią. Zarzuty zawarte w zażaleniu dotyczą zaś kwestii merytorycznych, rozstrzygniętych postanowieniem z [...] października 2018 r. i wykraczają poza zakres orzekania niniejszym postanowieniem, należało je zatem pominąć. W związku z powyższym organ odwoławczy przychylił się do oceny [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o braku podstaw do wyjaśnienia treści postanowienia z [...] października 2018 r. Skoro bowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (postanowieniu) jest jasne i zrozumiałe, wskazano przedmiot jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, wskazanie faktów, to nie można zarzucić, że treść takiej decyzji sformułowana jest w sposób niejasny, niejednoznaczny, czy też budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. Z. Zwracając się o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca zgodziła się z uzasadnieniem prawnym zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji (postanowienia), o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a., jest konieczne tylko wtedy, gdy decyzja (postanowienie) jest niejednoznaczna lub zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca mając taką samą wiedzę w przedmiocie regulacji zawartej w art. 113 § 2 k.p.a., czemu wprost dała wyraz w przedmiotowym wniosku z [...] stycznia 2019 r. zgłosiła wątpliwości w zakresie oznaczenia charakteru środka zaskarżenia z [...] września 2018 r., przyjętego jako zażalenie, jak i oznaczenia stron. Nadto wątpliwości będące przedmiotem wyjaśnienia w tym wniosku oraz w zażaleniu dotyczą przedmiotu sprawy, w szczególności wobec nie wskazania ani znaku sprawy, ani oznaczenia działek z numerów. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, nie wykazała, by naruszało ono przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 113 § 2 k.p.a. w myśl którego, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Z mocy art. 126 k.p.a. wyjaśnienie wątpliwości w omawianym trybie dotyczy również postanowień. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że instytucja wykładni decyzji (postanowienia) służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, a więc ma zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydawania przez organ. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami, jak też nie może prowadzić do jej uzupełnienia. Wykładnia decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może stanowić także konkurencji ani alternatywy dla określenia na podstawie prawa materialnego praw i obowiązków strony bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 1652/20, CBOSA) Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w osnowie decyzji (postanowienia), które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3090/17, CBOSA). Jest ono konieczne, gdy osnowa (rozstrzygnięcie) jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 103/19, CBOSA) Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są prawidłowe. Wniosek o wyjaśnienie dotyczył bowiem postanowienia, w którym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyraźnie wskazał, że – działając na podstawie art. 35 § 3 i art. 37 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.) - uznaje zażalenie M. Z., występującej jako pełnomocnik M. Z., na bezczynność Starosty [...] za uzasadnione (pkt 1). W pkt 2. postanowienia, organ wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2019 r., zaś w pkt 3. zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie to dotyczy zawisłej przed Starostą sprawy z wniosku M. Z. w zakresie ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek nr [...], [...], [...], obręb L., jednostka ewidencyjna [...] – miasto. Wyjaśnienie treści takiego rozstrzygnięcia jest zbędne. Skarżąca w treści skargi zarzuca niewłaściwy podział spraw objętych żądaniami strony, brak oznaczenia przedmiotu sprawy, a tym samą nieprawidłową jej identyfikację. Podniosła również nieprawidłowości w ustaleniach dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych działek. Argumentacja sięga zatem do meritum sprawy dotyczącej zgłoszonych nieprawidłowości i żądań w odniesieniu do prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów i budynków, w obrębie której skarżąca złożyła środek służący zniesieniu stanu bezczynności organu. Rozwianiu tych wątpliwości nie może jednak służyć instytucja przewidziana w art. 113 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.