I SA/Wa 2067/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i B. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz J. i B. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Orzeczenie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...] od km [...] do km [...], w zakresie odcinka nr [...] (węzeł [...] z węzłem – węzeł [...] z węzłem od km [...] do km [...] odcinka [...] – łącznika [...] (węzeł [...] – węzeł [...]) od km [...] do km [...] odcinka [...] (węzeł [...] – węzeł [...]) od km [...] do km [...] odcinka [...] (węzeł [...]) od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą. Na podstawie powyższej decyzji część nieruchomości położona w obrębie [...], miasta [...], powiecie [...],[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, stała się z mocy prawa z dniem [...] września 2011 r. własnością Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz J. i B. S., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości położonej w obrębie miasta [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołania złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajów i Autostrad podnosząc błędne ustalenie odszkodowania, polegające na przyjęciu do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny. Odwołujący za niewłaściwe uznał porównanie nieruchomości rolnej do leśnej, bowiem w przypadku tej drugiej, wartość nasadzeń zwiększa wartość nieruchomości. Wskazano także, że biegła nie zamieściła w sporządzonym operacie szacunkowym analizy odnośnie trendu zmiany cen w czasie. Odwołanie złożyli również J. i B. S. podnosząc, że ustalona kwota odszkodowania jest zbyt niska bowiem nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości położonej na terenie miasta [...]. Ponadto kwota odszkodowania powinna zostać podniesiona o 5 % wartości nieruchomości tytułem jej wydania inwestorowi. Po rozpatrzeniu ww. odwołań i zbadaniu akt sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołał się na przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1 194 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. Minister wyjaśnił przy tym, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Wskazał ponadto, że z przedstawionego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu wynika, że wyceniana działka stanowi czworokąt wydzielony z działki prostokątnej usytuowanej prostopadle do głównej drogi miejscowości. Jest ona częścią jednolitego kompleksu rolno - leśnego położonego na południe od zabudowań miasta [...]. Stanowi grunt rolny porośnięty pojedynczymi drzewami. Autorka operatu ustaliła również, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęty Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003r., zgodnie z którym działka znajduje się na terenach [...] tereny planowanych dolesień oraz [...] tereny o funkcji komunikacyjnej droga szybkiego ruchu. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie badania rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że dla nieruchomości rolnych i leśnych przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wycenę przeprowadzono na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które wystąpiły na rynku lokalnym. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 14 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe wydzielone z nieruchomości rolnych i leśnych. Szacując wartość rynkową nieruchomości autorka operatu szacunkowego określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłej są to: lokalizacja, dojazd i sąsiedztwo. W następnej kolejności dokonano korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła poza tym, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, wobec tego do porównań prawidłowo zostały przyjęte nieruchomości nabywane na cele drogowe. Analizę porównawczą cen nieruchomości rolnych i drogowych umieszczono na stronie [...] omawianego operatu szacunkowego. Z danych zebranych przez biegłą wynika, że średnia cena 1 m2 nieruchomości leśnej to [...] zł, zaś cena nieruchomości drogowej to [...] zł. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się natomiast do zarzutów złożonych w sprawie odwołań, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że na stronie 10 operatu szacunkowego biegła wyjaśniła, iż brak jest zróżnicowania cen działek drogowych wydzielonych z działek rolnych niezadrzewionych, z działek rolnych częściowo lub całkowicie zadrzewionych i z działek leśnych. Ponadto na stronie 11 operatu szacunkowego biegła wyjaśniła, że nie zastosowano współczynnika określającego odbieganie cech rynkowych gruntu wycenianego od nieruchomości porównawczych, gdyż nie różni się on od innych występujących na rynku lokalnym. Natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2012r. rzeczoznawca majątkowy wskazała, że wszystkie nieruchomości porównawcze były położone w okolicy o podobnym charakterze, przeznaczone pod drogę [...] oraz nie zawierały naniesień oraz nie posiadały innych cech szczególnych wpływających na wartość. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w pismach z dnia [...],[...] i [...] marca 2012r. ustosunkowała się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz wyjaśniła, iż transakcje porównawcze charakteryzowały się dużą stabilnością danych czyli brakiem zmian cen w czasie, co oznacza, że ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych nie wymagały korekty ze względu na upływ czasu. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wypłaty odszkodowania powiększonego dodatkowo o 5% wartości nieruchomości organ wyjaśnił, że wydanie nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., polega na wydaniu rzeczy dające możliwość faktycznego nią władania. Potwierdzeniem wydania nieruchomości może być np. protokół zdawczo-odbiorczy bądź jednostronne oświadczenie właściciela. Kwestia udowodnienia, spoczywa natomiast, zdaniem organu, na dotychczasowym właścicielu nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił przy tym, że uprzedni właściciele nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, wskazali jedynie, że nie utrudniali inwestorowi wejścia na jej teren. Nie przedstawili oni jednak żadnych dowodów wskazujących na to aby do chwili wejścia wykonawcy na grunt uzewnętrzniono wolę jego wydania. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. i B. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zarówno decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu swojej skargi podtrzymali podniesione w odwołaniu zarzuty oraz wskazali, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej całkowicie pominął ich zarzut dotyczący rozbieżności w treściach protokołu z oględzin działki przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2011 r. Ich zdaniem bowiem treść zawarta w protokole stanowiącym załącznik do operatu jest różna z tym, który oni posiadają. Podnieśli poza tym, że zawarte w operacie szacunkowym nieruchomości przyjęte do porównania, znajdują się na terenach odległych o dziesiątki kilometrów od [...], gdzie leży działka będąca przedmiotem wyceny. Skarżący podnieśli ponadto kwestię odmowy przyznania im 5% "premii wartości odszkodowania" wyjaśniając, że przedłożyli do akt oświadczenie sąsiada i Sołtysa [...], z których treści jednoznacznie wynika, że "z ich strony nie było żadnych działań, które w żaden sposób nie uzewnętrzniały ich wolę wskazującą inwestorowi na jakikolwiek odruch mogący opóźnić bądź uniemożliwić inwestorowi wejście w posiadanie wywłaszczonej działki i rozpoczęcie przez niego zaplanowanej inwestycji". Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 powyższej ustawy Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje orzekające o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. S. i B. S. za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651), ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W kontrolowanej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną numerem [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.W. w dniu [...] grudnia 2011 r. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustala on wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Z oceną tą jednak nie sposób się zgodzić. W operacie niniejszym istnieje bowiem szereg uchybień i pomyłek, co do których już organ pierwszej instancji miał zastrzeżenia. Przede wszystkim wskazać należy, że poddając analizie rynek nieruchomości drogowych wydzielonych z gruntów niebudowlanych rzeczoznawca majątkowy wskazał jako badany rynek gminę [...], gdy tymczasem nieruchomość będąca przedmiotem wyceny znajdowała się w gminie [...]. Ponadto, między innymi, opisując wycenianą nieruchomość rzeczoznawca majątkowy raz wskazuje, że znajduje się ona na południe od zabudowań miasta [...] a raz, że na północ. Trudno zatem uznać, że tak sporządzony operat szacunkowy, zawierający pomyłki i nieścisłości wprost odnoszące się do szacowanej nieruchomości, posiada moc dowodową jako dokument stanowiący podstawę wydania decyzji w sprawie. Jak wynika poza tym z akt administracyjnych , odpowiadając na wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczące wyjaśnienia wątpliwości oraz poprawienia błędów operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy E. W., w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. wyjaśniła, że w operacie znalazł się błąd i poprawiła przeoczenie dotyczące zapisu jednej z transakcji. Ponadto w dniu [...] lutego 2012 r. wpłynęło do organu pismo sporządzone przez biegłą, noszące podobnie jak wcześniejszy operat datę [...] grudnia 2011 r., zawierające odmienne od treści operatu zapisy, zgodne z wytycznymi zawartymi w piśmie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Podkreślić należy, że wymienione pismo nie ma mocy dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i jako niepodpisane oraz nieopieczętowane przez biegłą, nie stanowi operatu szacunkowego wyceny będącej przedmiotem sprawy nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że organ prowadzący postępowanie powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 802/07). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji takiej kontroli przedłożonych operatów nie przeprowadziły, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzony w sprawie operat/operaty szacunkowe, wobec wskazanych powyżej uchybień, nie mogły bowiem stanowić podstawy wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez skarżących kwestii powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości wskazać należy, że również ta okoliczność, nie została wyjaśniona w sposób wystarczający. Zgodnie z treścią przepisu art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pięcioprocentowego powiększenia wysokości odszkodowania dokonuje się jedynie w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie. Wydanie nieruchomości musi natomiast nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od dnia: - doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności; - doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo - w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika aby decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Brak jest również postanowienia o nadaniu tego rygoru. W aktach sprawy znajduje się natomiast decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., którą na skutek odwołania stron zmieniono powyższą decyzję. Przypuszczać więc należy, że trzydziestodniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 1 e, rozpoczął swój bieg od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna tj. w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 2011 r. Ze znajdującego się natomiast w aktach sprawy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że pierwsze prace stanowiące faktyczne przejęcie nieruchomości podejmowane były po dniu [...] października 2011 r. tj. po dwudziestu dniach od daty wydania ww. decyzji Ministra Infrastruktury. Jeśli więc inwestor rozpoczął prace na przedmiotowym terenie w ciągu trzydziestu dni o których mowa w art. 18 ust. 1 e. omawianej ustawy, to oznacza, zdaniem Sądu, że właściciele faktycznie i dobrowolnie wydali nieruchomość, a żądanie wylegitymowania się przez nich dokumentem potwierdzającym wydanie tej nieruchomości, wydaje się być zbędnym formalizmem. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczące konieczności udowodnienia "dobrowolnego wydania" nieruchomości poprzez przedstawienie protokołu zdawczo-odbiorczym bądź oświadczenia właściciela, co do zasady jest stanowiskiem prawidłowym. Nabiera ono jednak logicznego sensu jedynie w sytuacji, gdy prace na nieruchomości rozpoczynane są w terminie późniejszym. Mając powyższe na względzie uznać należy, że organy orzekające w sprawie naruszyły zatem art. 7, art. 77, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędnie oceniając dowody w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji